本欄將針對實務常見之重要爭議 與您分享
| 標題 | 行政程序法第92條與電信法第26條之闡釋與適用 | ||
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| 日期 | 2013-09-15 | 類別 | 行政法類 |
| 內文 | 最高行政法院101年度裁字第2292號行政裁定要旨
按提起行政訴訟法第4條第1項之撤銷訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，始得向行政法院提起撤銷訴訟。所稱行政處分者，依行政程序法第92條第1項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。而所謂一般處分，依同條第2項規定，係指前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，適用行政程序法有關行政處分之規定。如對於非屬行政處分者提起撤銷訴訟，其起訴即欠缺訴訟要件，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款起訴不備其他要件而不能補正之規定，以裁定駁回其訴。又依行政程序法第150條第1項規定，所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。法規命令與一般處分之區別在於，法規命令之相對人為不特定之多數人，內容為一般性的抽象規範，而一般處分之相對人雖非特定，然依一般性特徵可得確定其範圍，且其內容係就具體事件所為之決定或措施，即其事實關係須為具體而明確。
次按「（第1項）第一類電信事業之資費管制，採價格調整上限制。（第2項）前項價格調整上限制，係指受管制電信事業之管制業務資費調整百分比，不得超過行政院主計處公布之臺灣地區消費者物價指數之年增率減調整係數。（第3項）第一類電信事業資費之審核管理、各項資費之首次訂定、價格調整上限制之適用對象、適用業務、資費項目與調整係數之訂定及其他應遵行事項之管理辦法，由交通部訂定之。（第4項）第一類電信事業之資費訂定，不得有妨礙公平競爭之交叉補貼；第一類電信事業兼營第二類電信事業或其他非電信事業業務者，亦同。（第5項）第二類電信事業之資費，由第二類電信事業訂定之。」，電信法第26條定有明文。又「調整係數由電信總局訂定並定期公告之。」，交通部95年1月11日修正施行之第一類電信事業資費管理辦法第5條設有規定。是第一類電信事業資費管理辦法第5條規定之職權原屬交通部電信總局，自相對人95年2月22日成立之日起，主管機關則變更為相對人。 經查，電信法第26條於91年7月10日修正為現行條文時，其立法理由謂：「法律授權以法規命令限制人民權利或課人民義務時，其授權之目的、內容及範圍應具體明確，原條文第3項增列有關授權事項，以資明確，俾使各項第一類電信事業之資費管理有所遵循。」，足見立法者當時將該條文第3項增列有關授權事項，係因同條各項第一類電信事業之資費管理包括調整係數等之訂定，均係「法規命令」，因該「法規命令」限制人民權利或課人民義務，為符授權明確性原則乃增訂該第3項之授權條文，則自該立法理由觀之，業已明確表示依據電信法第26條第3項第一類電信事業之資費管理包括調整係數等之訂定而公告者為「法規命令」。又本件係依交通部訂定第一類電信事業資費管理辦法，並於該資費管理辦法第5條明文規定關於「調整係數」由其所屬交通部電信總局訂定並定期公告之，故本件之公告係依電信法第26條第3項授權事項中有關「調整係數」所訂定者，其規定若係行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定者，依據前揭規定及說明，其性質應屬法規命令。 又查，相對人99年1月29日通傳企字第09940003500號公告（即系爭公告）係依電信法第26條第3項、第一類電信事業資費管理辦法第5條規定及相對人99年1月29日第341次委員會議決議，公告第一類電信事業資費管制採價格調整上限制之調整係數數值，公告事項為：「……二行動通信業務：(一)適用業務：行動電話業務及第三代行動通信業務。(二)適用對象：行動電話業務及第三代行動通信業務之經營者。(三)適用資費項目：1.國內簡訊服務。2.用戶撥打市內網路之通信費。3.用戶撥打其他經營者之行動電話系統、第三代行動通信網路、1900兆赫數位式低功率無線電話通信網路及無線寬頻接取網路之通信費。(四)調整係數（X值）：5％。(五)適用期間：自99年4月1日起至102年3月31日止。但行動語音接續費納入資費管制相關法規完成修正並發布施行時，適用資費項目及調整係數（X值），另行公告之。……四公告事項一及公告事項二之資費項目，其各項資費方案之費率須等幅調降。適用對象應依本公告規定於99年3月12日前，提報資費調整方案到會。……」，從上開公告內容觀之，系爭公告所定之各項第一類電信事業調整係數X值及其適用年限，係依電信法第26條第3項規定之授權所為，此係數之訂定將拘束所有經營各該業務之第一類電信事業，同時影響廣大而不特定之多數用戶應負擔之通信費率，適用系爭公告之對象為所有第一類電信事業，嗣後凡經特許而經營之第一類電信事業均同受拘束，如有退出市場不經營該業務者則將不在適用之列，其所規範者為多數不特定人民，應係經法律授權而訂定之法規命令。且行動電話業務縱為特許經營，亦不影響隨時均有特許進入或退出市場經營之第一類電信事業，而有應當或不再受到系爭公告拘束之各種情形。故系爭公告係就多數不特定人民所為規範，同時影響廣大而不特定之多數用戶應負擔之通信費率，其內容為一般性的抽象規範，應屬法規命令。再者，相對人為通訊傳播主管機關，依上開資費辦法之規定，就「調整係數」以公告方式為之，乃基於第一類電信事業適用價格調整上限制之調整係數，須賴主管機 關審視電信市場發展狀況及用戶使用通信服務普及程度等因素，隨時檢討並修正之，故系爭公告亦具有法規命令反覆適用之特性，應非屬行政處分。 此外，依第一類電信事業資費管理辦法第2條、第3條規定，調整係數數值僅為第一類電信事業資費調整限制公式之一部分，須與第一類電信事業資費管理辦法規定之資費調整限制公式及資費之審核管理、各項資費之首次訂定、價格調整上限制之適用對象、適用業務、資費項目等配合計算，尚無法獨立就公法上具體事件直接發生法律效果。又調整係數數值之訂定並不足使第一類電信事業業者業務資費數額特定，蓋因第一類電信事業業者就其業務資費訂定、調升與否、調升之業務類別及幅度，如合於電信法或公平交易法等相關法令規定者，均得自主為之，尚非因系爭公告即直接發生一定之法律效果。其與一般處分之情形，亦有差別。 綜上可知，抗告意旨以系爭公告為可得確定相對人之範園，且可直接發生法律效果，應屬行政處分云云，並非可採。本件原裁定以抗告人對於非屬行政處分之系爭公告提起撤銷訴訟，其起訴即欠缺訴訟要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款所規定不備其他要件而不能補正，以裁定駁回其訴，於法並無違誤。 | ||