本欄將針對實務常見之重要爭議 與您分享
| 標題 | 對於公寓大廈門牌整編及主管機關分戶限制不服可提起行政訴訟救濟 | ||
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| 日期 | 2025-02-26 | 類別 | 行政法類 |
| 內文 | 最高行政法院113年度上字第320號行政判決要旨
㈠地方制度法第18條第1款第3目及第10款第1目規定：「下列各款為直轄市自治事項：一、關於組織及行政管理事項如下：……㈢直轄市戶籍行政。……十、關於交通及觀光事項如下：㈠直轄市道路之規劃、建設及管理。……」第25條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」第27條規定：「（第1項）直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或法律、基於法律授權之法規、自治條例之授權，訂定自治規則。（第2項）前項自治規則應分別冠以各該地方自治團體之名稱，並得依其性質，定名為規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。……」準此，直轄市為辦理直轄市戶籍行政及道路管理，得依照法定職權訂定自治規則，是以新北市政府為辦理道路命名及門牌編釘作業，乃訂定新北市道路命名及門牌編釘辦法，其第2條規定：「本辦法之主管機關為本府民政局（以下簡稱本局），執行機關為新北市（以下簡稱本市）各區戶政事務所（以下簡稱戶政所）。」第10條規定：「建築物起造人、房屋所有權人、管理人、現住人或利害關係人得向戶政所申請門牌證明書。」第13條規定：「本辦法相關作業規定及門牌格式，由本府另定之。」。
㈡新北市政府為規範門牌編釘作業，乃依新北市道路命名及門牌編釘辦法第13條訂定門牌編釘要點，101年8月31日訂定發布之門牌編釘要點第6點規定：「（第1項）合法建築物申請增編或併編門牌，應先向主管建築機關申請建築物分戶或併戶核准文件後，向戶政所申請，並經戶政所現場勘查後辦理。（第2項）合法建築物其所有權業已分割且各自獨立出入，所有權人得按所有權狀記載之樓層，向戶政所申請增編樓層門牌。」（嗣於109年1月21日第6點增訂第3項規定：「戶政所增編或併編門牌後，應通報主管地政及建築機關。」）準此，新北市合法建築物申請門牌增編，應由申請人檢附門牌增編申請書及主管建築機關核准建築物分戶文件向管轄之戶政機關提出申請，而所稱「主管建築機關核准建築物分戶文件」，係指工務局依變更戶數要點所核發之許可或同意備查文件（詳後述）。嗣文件齊備，經戶政機關審查合法建築物分戶樓層之所有權確已分割，且現場勘查可各自獨立出入，即應核准增編門牌。又公寓大廈於構造上或使用上雖可區分為專有部分或共用部分，且共用部分亦得經約定供特定區分所有權人使用，而為約定專用部分（公寓大廈管理條例第3條第3、4、5款參照），惟連通數個專有部分之樓梯及其通往室外之通路或門廳，依法不得供作專有部分，亦不得為約定專用部分（公寓大廈管理條例第7條第2款參照），以維護區分所有權人通達地面之出入權益。是以公寓大廈之區分所有權人申請門牌增編時，倘以公寓大廈之樓梯或通往室外之通路，經登記為其他區分所有權人專有部分或約定專用部分，即謂該區分所有部分無法獨立出入，顯非合理，足見公寓大廈各區分所有部分得否各自獨立出入，應視其建築於構造上得否各自獨立出入而決定，核與申請人是否為該公寓大廈樓梯或通往室外通路之所有權人或共有人無必然關係。
㈢行政程序法第159條規定：「（第1項）本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。（第2項）行政規則包括下列各款之規定︰關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」查變更戶數要點並無法規授權，而係新北市政府為協助下級機關及屬官辦理建築物分（併）戶業務之審查事項及處理方式，所訂頒之一般性規定，依上開規定，應屬行政規則。依變更戶數要點第2點規定：「申請人於領得建築物使用執照、合法房屋證明或建築物就地整建證明後，其申請建築物分（併）戶時適用本要點。前項申辦原則、申辦方式依附表辦理，其申請變更戶數流程依附圖辦理。」該點附表則載明供公眾使用建築物變更戶數⒈涉及建造行為以外主要構造、防火區劃（1,500平方公尺以上）、防火避難設施之變更；⒉涉及兩種以上跨類（組）用途之整併；⒊涉及室內分間牆位置變更、增加或減少等3種情形，其中，第⒈⒉種情形，申辦方式須委託開業建築師辦理變更使用執照，如有室內裝修行為，須併案申請室內裝修審查許可。第⒊種情形，申辦方式須委託開業建築師辦理室內裝修審查許可。未涉及上述⒈⒉⒊項更動者，申辦方式係由建築物所有權人、使用人檢附相關圖說文件向工務局辦理，經工務局審查無誤即發函通知同意備查，嗣申請人得持該函向戶政機關辦理門牌增編登記。第3點規定：「三、申請建築物分（併）戶應檢附之文件如下：㈠建築物分（併）戶核備申請書。㈡分（併）戶同意書。㈢建築物權利證明文件（建築物登記簿謄本或改良登記物所有權狀）。㈣原使用執照或存根聯影本。㈤建物測量成果圖。㈥變更後建築平面圖（乙式四份，申請人簽章）。㈦原使用執照竣工平面圖。㈧分戶牆拆除說明書。㈨其他指定文件。」是以向工務局申請建築物分戶，應檢附建築物權利證明文件、使用執照影本、竣工平面圖、建築測量成果圖、分戶牆拆除說明書等文件（下稱建築物相關文件），其目的在於供工務局審查建築物之分戶有無涉及上述⒈⒉⒊項更動，以利建築管理及維護公共安全，至於分戶同意書則係為避免因分戶所生建築物使用或通行之私法爭議。然分戶同意書之取得，繫於建築物其他所有權人之主觀意願，而與建築管理或維護公共安全無必然關係，如無法取得分戶同意書，即無從持以辧理建築物分戶並申請門牌增編，進而限制所有權人使用其建築物之權益，顯非妥適，故申請人如已提出建築物分戶核備申請書及建築物相關文件，並以切結書允諾承擔因分戶或門牌增編所生私法爭議，或提出其他文件證明其使用或通行之權利，工務局尚非不得據以核准建築物分戶，俾供戶政機關核發門牌證明書，以維護建築物所有權人使用收益之權益。
㈣查上訴人所有系爭建築物2樓與他人所有系爭建築物1樓原先各有門牌，係於93年1月5日始合併門牌為「○○路00號」，嗣上訴人於106年7月17日向工務局申請系爭建築物之分戶，未檢附分戶同意書，而係出具切結書載明：「……產權及出入口均各自獨立出入……未來如有任何對於重設門牌之所有可能發生之爭議，將由本人自行承擔所有應盡之法律訴訟程序責任」，經工務局以106年7月27日函同意系爭建築物分為2戶，副本並抄送被上訴人。上訴人遂於106年8月7日持工務局106年7月27日函向被上訴人申請增編門牌，並經被上訴人派員現場勘查後，於106年8月7日將「○○路00號」分為2戶，分戶後增編系爭建築物2樓，並以前處分通知上訴人同意增編門牌，載明係依據上訴人申請書及工務局106年7月27日函辦理，而核准增編門牌「○○路00號2樓」等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據相符，則依上開規定及說明，系爭樓梯縱非上訴人單獨所有或共有，似不影響系爭建築物1、2樓有無各自獨立出入口之認定。上訴人既已提出門牌增編申請書及工務局依變更戶數要點所核發之106年7月27日函，且經被上訴人審查建築物分戶樓層之所有權確已分割，並現場勘查系爭建築物1、2樓，而以前處分核准增編門牌，上訴人主張其為適法，尚非全然無據。原判決未予查明，逕以上訴人未能證明系爭樓梯為上訴人所有或共有，遽認無法證明系爭建築物1、2樓有各自獨立出入口，且與其所提出之切結書不符云云，即有判決不適用行政訴訟法第125條、適用法規不當及理由不備之違背法令。
㈤基於法治國家法律安定及信賴保護原則，合法之授益處分須有經列舉之法定原因，始得由原處分機關裁量決定是否予以廢止。行政程序法第123條第3款規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。……」所謂負擔，係指附加於授益處分之特定作為、不作為或忍受義務內容而言，亦即行政機關於作成授益處分之同時，另課予處分相對人法律所未明文的一定之作為、不作為或忍受等義務，受益人如未履行該負擔，行政機關得強制其履行，如仍不履行，行政機關得廢止該授益處分。查門牌編釘要點係經新北市政府於101年8月31日以北府民戶字第1012418885號令訂定發布之行政規則，人民依上開要點申請增編門牌，被上訴人據以作成是否核准之決定，基於此項行政慣行及平等原則之作用，上開要點已具有間接外部效力，人民自得據以請求作成行政處分，則上訴人依門牌編釘要點申請增編樓層門牌，經被上訴人以前處分核准增編系爭建築物2樓門牌，自屬授益處分。嗣被上訴人以原處分廢止前處分，其廢止理由係依工務局110年6月25日廢止分戶核備函於112年3月1日辦理廢止門牌增編，法令依據為門牌編釘要點第6點第1項，且於原審訴訟程序中提出答辯狀及辯論意旨狀追補廢止前處分之依據為行政程序法第123條第3款，然原審就前處分所附負擔為何，並未依職權調查，原判決亦未就上訴人主張原處分如何不符合行政程序法第123條規定乙節說明其理由，亦有判決不適用行政訴訟法第125條規定及理由不備之違背法令。 | ||