本欄將針對實務常見之重要爭議 與您分享
| 標題 | 貪污治罪條例第6條第1項第2款徵用土地從中舞弊罪刑之認定 | ||
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| 日期 | 2014-09-21 | 類別 | 刑事類 |
| 內文 | 最高法院103年度台上字第757號刑事判決要旨﹝三﹞
（一）貪污治罪條例第六條第一項第二款規定之徵用土地，從中舞弊罪。所謂「舞弊」，係指玩弄、操作違法或不當之手段，刻意製造外人難以得悉實情之外觀假象，而從中獲取私人之不法財產上利益而言。而該條例第六條第一項第四、五款之公務員圖利罪，均係關於公務員職務上圖利之概括規定，必其圖利之該行為不合貪污治罪條例其他特別規定者，始依概括規定之圖利罪論處。而上開概括規定之圖利罪，條文既規定須「明知違背法律、法律授權之法規命令、職權命令、自治條例、自治規則、委辦規則或其他對多數不特定人民就一般事項所作對外發生法律效果之規定，直接或間接圖自己或其他私人不法利益，因而獲得利益。」則為特別規定之貪污治罪條例第六條第一項第二款徵用土地從中舞弊罪，其舞弊行為，自亦必須有「明知違背法律、法律授權之法規命令、職權命令、自治條例、自治規則、委辦規則或其他對多數不特定人民就一般事項所作對外發生法律效果之規定」之情形，始有其適用。所謂「法規命令」，依行政程序法第一百五十條第一項之規定，係指：「行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定」；所謂「職權命令」，則係行政機關依法定職權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。倘行政機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、行使裁量權，甚至彌補法律之闕漏不足或具體化抽象法律規範內容以利執行等事項，所訂頒之解釋性、補充性、具體性規定與裁量基準，雖以下級機關、屬官為規範對象，但因行政機關執行、適用之結果，亦影響人民之權利，而實質上發生對外之法律效果，其有違反者，對於法律所保護之社會或個人法益，即不無侵害，仍應認屬於「對多數不特定人民就一般事項所作對外發生法律效果之規定」之職權命令，首應敘明。 （二）土地法第二百零八條第二款明定國家因交通事業之需要，得徵收私有土地。另依都市計畫法第四十八條之規定，依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一徵收。二區段徵收。三市地重劃。」關於既成道路，司法院曾於八十五年四月十二日釋字第四○○號解釋：「既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。」行政院遵循上開司法院解釋意旨精神，於八十五年十一月十五日發布台八十五內字第四○四九八號函（下稱第四○四九八號函），明示「既成道路符合行政法院四十五年判字第八號判例存在公用地役關係時，於政府尚未按計畫依法徵收前，如因公眾通行之需要，得為必要之改善與養護，至政府興闢及拓寬道路需徵收私有土地時，如計畫範圍內包含既成道路，應同時辦理徵收」，並經內政部「轉知相關機關照辦」。行政院為台南市政府辦理徵收之上級機關，其為執行土地法第二百零八條第二款、都市計畫法第四十八條之規定，本其法定職權依司法院釋字第四○○號解釋，就執行法律有關之細節性、技術性事項以第四○四九八號函，指示下級機關辦理既成道路土地徵收之處理原則與技術性事項為具體之規範，自屬對多數不特定人民就一般事項所作對外發生法律效果之規定之職權命令，既經內政部轉知相關機關照辦，對下級機關之台南市政府及所屬公務員，自有拘束力。另行政程序法係於八十八年二月三日公布；並自九十年一月一日施行，另於八十九年十二月二十七日增訂第一百七十四條之一，九十年六月二十日、九十年十二月二十八日分別修正為：「本法施行前，行政機關依中央法規標準法第七條訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後二年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正訂定；逾期失效。」惟所謂逾期失效並無溯及既往之效力。本案土地徵收係於八十七年十二月間及八十八年十月間，均在行政程序法施行前，則第四○四九八號函，當時自屬有效，不受嗣後施行之行政程序法影響。另中央法規標準法第七條規定：「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布，並即送立法院。」固賦予行政機關送置義務，使立法機關得以監督，然並非以此為命令之生效要件。因此，若行政機關之職權命令漏未併送立法院，並不影響其效力，併予說明。上訴人等以上開行政院第四○四九八號令函，僅為行政規則性質，不具法令規範之效力云云，核屬誤解。 （三）「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」、「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」、「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」、「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的」、「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論」，行政程序法第四條、第六條、第八條及第十條，行政訴訟法第四條第二項分別定有明文。行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，其過程不符合法律授權之目的者，為濫用權力之行政處分，以違法論。又行政裁量權乃行政便宜原則之展現，因應行政事務多元化之彈性需求，賦予公務員自由判斷餘地之空間；公務員於法令授權範圍內為裁量，因裁量不當或不符比例原則而未具違法性時，僅須依其情節論究其行政責任，然若明知違反執行職務所應遵守之法令，而濫用其裁量權，致影響裁量決定之公平性與正確性，圖取自己或其他私人不法利益，因而獲得利益，破壞國民對公務員廉潔及公正執行職務之信賴，行為該當於犯罪構成要件，即具有可罰性。內政部亦先後函示：「行政機關於行政法法理上處理原則，參照司法院釋字第四八八號解釋『基於保障人民權利之考量，法律規定之實體內容固不得違背憲法，其為實施實體內容之程序及提供適時之司法救濟途徑，亦應有合理規定，方符憲法維護人民權利之意旨；法律授權行政機關訂定之命令，為適當執行法律之規定，尤須對採取影響人民權利之行政措施時，其應遵行之程序作必要之規範』，足見『正當法律程序原則』除要求該程序形式上須符合憲法優位原則、法律優位原則、法律保留原則、法律明確性原則、具體明確授權原則，實質上尚須符合比例原則、平等原則、誠實信用原則、信賴保護原則、徵收補償原則等『實質法治國原則』，如此所為之程序規定方屬『合理』，據此規定所進行之程序方屬『正當』。因都市計畫劃設為道路用地之公共設施保留地多為線性規劃，如以作為該行政轄區之主要計畫道路而多有占地遼闊、地價劇動、地緣複雜等性質，故實務執行方面，地方政府擬以徵收方式取得都市計畫道路用地亦多有以分期分區開發方式克服實施問題，惟如經依上開規定書面審核，倘若發現該徵收案之徵收範圍內或與他徵收案之相關關係中，有明顯違反上述『正當法律程序原則』，將會駁回該徵收案」、「地方政府為興闢及拓寬道路需徵收私有土地時，往往限於經費之編列，而分期分區取得，在徵收實務上尚無不可，但如同一期徵收計畫範圍內包含有既成道路，應同時辦理徵收，因此內政部在審核需用土地人因道路需要申請徵收土地之案件時，均特留意申請徵收之道路用地是否連貫之問題，如依其所附徵收土地圖說所示，發現於同一徵收案內工程用地範圍內有未同時列入徵收之既成道路，均依上開行政院函要求需用土地人應同時申請徵收」等情，復有內政部號函在卷可參。台南市政府徵收已興闢或拓寬道路之既成道路私有土地時，因限於經費之編列，得行使裁量權而分期分區取得，固為法所許可，然仍應遵循前述司法院釋字第四○○號解釋意旨精神與行政院第四○四九八號職權命令之規定，並不得違反行政裁量之原理原則，非可恣意為之，而圖利特定之人，自屬當然之解釋。 （四）本件台南市政府辦理上開二次徵收補償，均非為興闢或拓寬道路必要而需優先辦理徵收，而係應時任台南市議會議長黃○文之要求，以形式上合於土地徵收條例等法令規定，實質違反行政院職權命令及行政法揭示之公平、平等原則選擇性徵用土地，刻意迴避同一既成道路之其他地主，使黃○文等人短期投資既成道路，而獲取鉅額徵收補償費。且林○輝、巫○后、戴○坤於辦理第一次徵收土地補償時，又依黃○文指定居中協調之尤○盛之要求，辦理上開怡中段一二五七、一二五八、一二九三及一二九五號土地之徵收補償時，因發現徵收之土地呈Ｌ型不規則形狀，不符規定，乃又先將其中之一二五八、一二五九號土地辦理分割登記後，先辦理原指定徵收之部分土地，其餘再計留待下年度即第二次徵收土地補償時予以徵收；第二次徵收土地補償時，又由林○堆事前將市府預算送議會正式審查之前，以概算名義送交議長黃○文任意增刪，其營私舞弊之行為，明顯濫用行政裁量權，已違背行政法之原則；嗣又由巫○后、郭○書、林○輝等人依尤○盛之指定，欲以跳躍徵收之方式，肆意徵收上開第一次尚未被徵收之上開四筆道路用地，雖經內政部以不符規定而予退回，台南市政府仍辦理第二次徵收黃○文要求之道路用地，足以證明張○鍙、林○堆、巫○后、郭○書、林○輝及同案被告戴○坤等人辦理上開二次徵收補償時，確有違反行政裁量權，並以此圖利黃○文等人之犯意及行為。且系爭安中路三之三七號道路，於日據時期即闢為道路，在七十二年間已拓寬為二十米道路，有台南市政府九十七年四月十五日南市都管字第○號函在卷可稽，並經證人即本案被徵收土地前地主唐○根、唐○傑、唐○珍、王○橫、謝○蘭、王○珍等人證述無訛，既係就已鋪設完成之路面，選擇特定路段徵收，顯與改善道路交通之行政目的無關，已不合目的性原則；唐○根等人均證稱：台南市政府十餘年來一直未表示徵收，不知有徵收之事，始會以低價賣地，如知要徵收，就不會賣地等語，原判決認定張○鍙、林○堆、郭○書、巫○后、林○輝等人徵收特定人之道路土地，圖利黃○文等人，造成差別待遇，違反平等原則，均屬濫用權力，並非行政裁量權之合法範疇，縱因上級機關失察而核准，具形式上合於土地徵收條例等法令之規定，然實質違反上開行政院職權命令及行政法揭示之公平、平等原則，原判決認定該當於「徵用土地，從中舞弊」之犯罪構成要件。其所適用之法則，核無不合。 （五）依案發當時有效之台灣省各縣市議會組織規程準則第十九條第一項第二款規定，議決縣市政府之預算，係「議會」之職權。同準則第二十二條規定預算審查之程序，應送議會決議。第三十條、第三十一條則規定程序委員會、其他委員會之設置、運作，以及大會之決議方式，關於預算案，通常議會係透過程序委員會作初步審定後，再交付預算審查委員會進行聯席審查，最後送大會審議。至於議長得依第二十七條召集議會。並無預先審查預算之權力。而第三十三條更規定：「縣（市）議會會議應公開舉行。但主席或議員三人以上提議或第二十五條列席人員之請求經會議通過時，得舉行秘密會議」，揭示會議公開之原則。本件台南市政府編列徵收上開土地預算時，竟無視上開規定，私下交付預算書初稿予議長審查，已違背行政、立法分權之原則。何況，黃郁文為私利，先以低價搜購道路土地，再利用其議長身分私自增刪預算，台南市政府人員，仍予配合，原判決認係徵用土地從中舞弊之行為。其採證認事職權之行使，不違論理法則，不能任意指摘為違法。縱黃○文事後未出席台南市議會第十四屆第一次及第三次聯席審查預算會議，仍無解於其幕後主導本件犯罪之刑責。至於行政院主計處○號函雖略以：行政院尚未將預算案正式送立法院之前，於預算籌編過程中亦會邀請總統府、立法院等秘書長及行政院各部會首長參加，就其預算額度交換相關意見且預算相關法規並無規定不可以與議會單位作協調及聯繫等語；證人黃○文證稱：「概算會調整，概算可以增減，但預算只能減，那是議會的職權」、證人林○雄證稱：「預算還沒有定案之前，還沒有送到會之前，都可以增增減減」；「市長可以要求指示或是同意增增減減。還沒有定案之前都可以，市政府可以找市議會互相聯繫協調，這是全國都這樣，不是只有台南市」及證人許○玫證稱：「在預算書編好，送請議會審議就是預算案，未送審議之前都稱為概算，在概算階段，各單位就額度是可增增減減，且在預算相關法規定，並沒有規定不可以與議會單位作協調及聯繫」等情，均係指依正當程序且未涉舞弊之情況而言，與本件案情不同，均難據為有利上訴人等之認定，原判決未再贅敘不予採納之理由，尚非理由欠備。 （六）法官依據法律獨立審判，法官於審判案件時，對於各機關就其職掌所作有關法規釋示之行政命令，固未可逕行排斥而不用，但仍得依據法律表示其合法適當之見解。又行政機關對其職權範圍內專業性事項所為之決定，雖有判斷餘地，惟地方自治機關處理自治事項之判斷有恣意濫用及其他違法情事，上級監督機關尚非不得依法撤銷或變更，此項違法與否之爭議，固應循行政爭訟程序處理。然就犯罪是否成立或刑罰應否免除，縱以行政處分爭議為斷，刑事法院仍應依職權自行判斷。不受行政爭訟程序之拘束。原判決認定本案兩次徵收，上訴人等有濫用權力等違背法令情事，事涉徵用土地舞弊之刑事責任，乃原審審判職權之適法行使，上訴意旨徒以本案二次徵收均屬行政機關之裁量職權及經上級機關許可，應由行政法院認定有無違法，非刑事法院所得審查云云，顯屬誤會。 | ||