本欄將針對實務常見之重要爭議 與您分享
| 標題 | 公職人員利益衝突迴避法第15條於失效期屆至前裁罰該處分仍屬有效 | ||
|---|---|---|---|
| 日期 | 2014-09-14 | 類別 | 行政法類 |
| 內文 | 臺北高等行政法院102年度訴字第號行政判決要旨
(一)、按為建立公職人員利益衝突迴避基本規範，89年7 月12日公 布施行迴避法，該法第1 條第1 項明白揭示：「為促進廉能 政治、端正政治風氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範， 有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送，特制定本法。」第2 條 ：「本院所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2 條第1 項所定之人員。」第3 條：「本法所定公職人員之關係人， 其範圍如下：……二、公職人員之二親等以內親屬。……」 第5 條：「本法所稱利益衝突，指公職人員執行職務時，得 因其作為或不作為，直接或間接使本人或其關係人獲取利益 者。」第9 條：「公職人員或其關係人，不得與公職人員服 務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為 。」第15條：「違反第9 條規定者，處該交易行為金額1 倍 至3 倍之罰鍰。」次按公職人員財產申報法第2 條第1 項第 12款規定：「下列公職人員，應依本法申報財產：……十二 、……建築管理、工商登記、都市計畫、金融監督暨管理、 公產管理、金融授信、商品檢驗、商標、專利、公路監理、 環保稽查、採購業務等之主管人員；其範圍由法務部會商各 該中央主管機關定之。」又公職人員財產申報法第2 條第1 項第12款業務主管人員範圍標準第8 條規定：「本款所稱建 築管理人員，指辦理建照管理、施工管理、營建管理、使用 管理、違建查報及處理等業務人員。」又司法院釋字第716 號解釋雖認上揭迴避法第15條規定可能造成顯然過苛處罰之 情形，未設適當之調整機制，其處罰已逾越必要之程度，不 符憲法第23條之比例原則，與憲法第15條保障人民財產權之 意旨有違；惟按司法院大法官解釋法令違憲，但宣告定期失 效，此際固課立法者或主管機關在所定期間內修改法令，重 建合憲法秩序之義務，然該宣告同時意謂著違憲法令在失效 或修正前，仍得繼續適用，亦即該違憲法令之效力在法令失 效或修正前，與其他現行有效之法令無異，暫時維持其規範 效力。而查上揭司法院釋字第716 號解釋於解釋文中已併宣 示迴避法第15條規定應於解釋公布之日（即102 年12月27日 ）起至遲於屆滿1 年時失其效力；則揆諸前揭說明，在該解 釋所定1 年期限屆滿前，迴避法第15條自仍屬有效適用之法 律（最高行政法院103 年度判字第130 號、第176 號判決意 旨參照）。 (二)、本件原告之胞弟許○○自97年1 月13日起擔任臺中市政府都 市發展處○○○○○○○○○，嗣99年12月25日臺中縣、市 合併升格後，擔任臺○市政府建設局○○○○○○○，自公 職人員財產申報法97年10月1 日修正施行起為迴避法第2 條 所定之公職人員，被告以原告於99年3 月12日申請繼承登記 為力大土木包工業之負責人，為迴避法第3 條所定關係人， 不得與許○○服務之機關即臺中市政府（99年12月25日改制 前）及臺○市政府建設局（99年12月25日改制後）為承攬之 交易行為，因原告於99年3 月29日至99年12月1 日間曾標得 臺中市政府之採購案計3 件，及於100 年2 月23日至100 年 8 月間標得臺中市政府建設局之採購案計4 件，交易金額共 26,179,084元，違反迴避法第9 條規定，乃依同法第15條規 定，以原處分處原告交易行為金額1 倍之罰鍰26,179,084 元，經核於法並無違誤。 (三)、原告雖陳稱迴避法所規範之利益迴避制度，係為避免公務員 執行職務時，利用職權使本人或其關係人獲得利益，以確保 公務能夠公正地執行，故與公務員執行職務無關之事項，自 非屬利益迴避制度規範之範疇。原告胞弟許○○雖前後擔任 臺○市政府都市發展處○○○○○○○○○及臺○市政府建 設局○○○○○○○，但其職權所能控制、影響之範圍限於 該科內之事務，而對於該科以外之臺中市政府其他單位平常 採購之事務，並無任何指揮監督權限，無從決定、影響該些 單位所為之交易行為，無利用職權於執行公務機會圖利其關 係人之可能性，應無迴避必要。是迴避法第9 條之涵攝範圍 ，基於其立法目的，在無利益衝突下，應以目的性限縮之解 釋方式作為該條之涵攝範圍，將本件情形排除適用。被告對 迴避法第9 條之解釋，與被告92年11月14日函釋意旨相矛盾 ，且造成適用迴避法第9 條規定時，有兩種不同之標準云云 。然按迴避法之立法目的係為促進廉能政治、端正政治風氣 ，建立公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化暨 不當利益輸送。上揭迴避法第9 條已明文規範公職人員或其 關係人，不得與公職人員「服務之機關」或「受其監督之機 關」為買賣、租賃、承攬等交易行為。該法條所稱「服務之 機關」之認定，舉凡該公職人員支領俸給之來源、實際服公 務之機關及交易行為之締約機關等因素，均應予考量。而依 中央行政機關組織基準法第3 條所定義之「機關」，係就法 定事務，有決定並表示國家意思於外部，而依組織法律或命 令設立，行使公權力之組織；「單位」則係指基於組織之業 務分工，於機關內部設立之組織。析言之，依迴避法第9 條 規定，公職人員或其關係人，禁止交易行為之對象，係該公 職人員「服務之機關」或「受其監督之機關」，而非侷限機 關內部之「單位」。只要公職人員或其關係人，與公職人員 「服務之機關」或「受其監督之機關」為特定交易行為，即 為該規定所不許，非必以公職人員利用職務之便，或執行職 務時直接或間接使本人或關係人獲得利益為前提要件；且同 一「服務之機關」內，該公職人員「任職單位」與承辦該交 易行為之「採購單位」是否相同，亦非所問。又被告92年11 月14日函釋，係對於公職人員兼職機關是否屬迴避法第9 條 所稱之「服務機關」所為解釋，此觀其內容略以：「本法第 9 條所稱『服務之機關』是否包含『兼職機關』一節，若該 等公職人員在原服務機關或其兼職機關之職務係本法規範之 對象，因其所為同意、否決、決定、建議、提案、調查等行 為，均對兼職機關之執行決定有所影響，故其職務縱係兼任 ，為避免外界對是否致生利益輸送有所質疑進而造成對政府 施政廉能之不信賴感，其本人或關係人對於兼職機關之交易 行為自有迴避必要。是本條所稱公職人員『服務之機關』， 自亦包含公職人員兼職之機關。」等語，即知該函釋旨在釐 清迴避法第9 條所稱公職人員「服務之機關」是否包括「兼 職之機關，即是否將「兼職機關」納入迴避法第9 條所定「 服務之機關」範圍，並非針對同一「服務之機關」內而不相 隸屬之內部平行單位為解釋，是自不得執上揭函釋，謂同一 服務機關內，倘公職人員「任職單位」與承辦「採購單位」 係不相隸屬之內部平行單位，應限於該公職人員對該交易行 為有同意、否決、決定、建議、提案或調查等權限，始有迴 避法第9 條之適用，故原告上揭陳稱，核非可採。 (四)、原告雖又陳稱依被告93年5 月4 日函釋意旨，迴避法第6 條 、第7 條、第8 條、第9 條、第10條等規定所規範者均為具 有目的性、意向性之故意行為，其違反之處罰規定，即迴避 法第14條至17條規定應亦僅限於故意型態，而不及於過失。 原告因認許○○之職權範圍限於該科事務，無法介入原告所 參與之交易案件，且原告均依政府採購法之利益迴避規定參 與招標，完全未認知自己有利益迴避之必要，並無違反迴避 法第9 條規定之故意，且因原告自認符合法規範，並無違法 性認識，故本件應有行政罰法第8 條但書減輕或免除處罰之 適用云云。惟按迴避法早於89年7 月12日即經總統以（89） 華總一義字第8900170290號令公布，並自公布之日起施行， 原告對於施行經年之迴避法上開相關規定，不能推稱毫無所 知。且人民不能以不知法規而免除行政處罰責任，行政罰法 第8 條規定所稱「不知法規」，係指行為人不知法規之「禁 止（不得作為）」或「誡命（應作為）」規範，非指違反行 政法上義務行為人必須要對自己的行為究係違反「何法規」 有所認知。是以，行為人如已知悉法規所禁止或要求應為之 行為義務大致為何，就該違反行政法上義務之行為而言，行 為人即已具備不法意識（違法性認識），應無行政罰法第8 條但書適用之餘地。茲查，工程會為提醒技術服務或工程廠 商注意法令規定，以免觸反法令或違反契約規定而受處罰， 因而將迴避法納入「廠商參與公共工程可能涉及之法律責任 」資料中，於97年2 月4 日以工程企字第09700056250 號函 各機關併同切結書納入招標文件辦理，並籲請各機關辦理技 術服務或工程採購時，於招標文件提供廠商相關法令，並規 定廠商於投標或開工前檢附切結書，工程會投標須知範本第 77 點 ，亦將「廠商參與公共工程可能涉及之法律責任」及 廠商切結書納入招標文件。又為建立過濾機制、避免公職人 員之關係人與其服務機關為交易行為因而違反本法規定，工 程會98年1 月23日工程企字第09700533210 號函修正「投標 廠商聲明書範本」時，於該範本中增列第10項「本廠商就本 採購案，係屬公職人員利益衝突迴避法第2 條及第3 條所稱 公職人員或其關係人，涉及違反公職人員利益衝突迴避法第 9 條『公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或 受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為』。【公職 人員利益衝突迴避法第15條規定處該交易行為金額1 倍至3 倍之罰鍰】」，著由廠商於參與投標時聲明其是否屬迴避法 第2條 之公職人員及第3 條之關係人等情（見本院卷第138 至161 頁）。又本件原告於參與系爭採購案之投標時，亦確 均於參與投標時於所填具之投標廠商聲明書第10項中勾選「 否」（即表示原告就該採購案，非屬迴避法第2 條、第3 條 所稱公職人員或其關係人，不涉違反迴避法第9 條規定）， 此有被告所提出之原告參與系爭採購案中如原處分附表所示 編號1 、編號3 至編號7 等標案之投標廠商聲明書在卷可稽 （見本院卷第162 至166 頁、第186 頁），至編號2 標案之 投標廠商聲明書，被告因標案數量龐大，尚未及尋獲，惟原 告於本院審理時，已當庭陳明對於編號2 標案亦曾提出就第 10 項 勾選否之投標廠商聲明書乙情不爭執（見本院卷第 183 頁）。本件原告既曾於參與系爭採購案之投標時，於其 所出具之投標廠商聲明書中就該聲明書第10項所詢就該採購 案，是否係屬迴避法第2 條、第3 條所稱公職人員或其關係 人，涉及違反該法第9 條規定等情加以勾選否認，自難謂為 其對於其所參與之系爭採購案可能涉及迴避法第9 條禁止之 規範毫無認識，是原告上揭陳稱，自無足採。 (五)、原告雖再陳稱系爭採購案均依政府採購法所定程序辦理，依 立法目的及法規範體系解釋，本件應無迴避法之適用云云。 然按政府採購法係為建立政府採購制度，依公平、公開之採 購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質而制訂，此觀 政府採購法第1 條之規定即明，而迴避法制定之目的則係為 促進廉能政治、端正政治風氣、遏阻貪污腐化及不當利益輸 送，因而規範依法應申報財產之公職人員及其關係人不得為 一定之行為，以避免不當之利益輸送。又政府採購法第15條 第4 項僅規定廠商與機關首長有本人、配偶、三親等以內血 親或姻親或同財共居親屬之利益關係時，不得參與該機關之 採購，然對於廠商與採購機關內其他較高階職務之主管人員 有特定親屬關係之情形，則不在迴避交易之列，故政府採購 法之迴避規範密度較為鬆散，顯然無法達成迴避法之立法目 的，二者之立法目的及規範意旨既有不同，自不因交易行為 係依政府採購程序辦理而成，即可認無迴避法適用之餘地。 復按「公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定 者外，適用本法之規定。」迴避法第1 條第2 項定有明文。 而查，違反政府採購法第15條第4 項規定者，並無任何罰則 規定，是政府採購法解釋上自非屬較迴避法為嚴格之規定， 準此，即使係依政府採購法交易之採購案件，遇有違反迴避 法第9 條規定之情形，自仍應依法裁罰，始符合法規範之本 旨，是原告上揭陳稱，委無足取。 (六)、原告雖另陳稱本件符合被告101 年1 月2 日函示意旨，底價 之訂定具有普遍性或一致性，不因人為關係而異，並以公開 競標方式決定得標人及價格，交易對象無特定性，無不當利 益輸送之虞，自未違反迴避法第9 條之立法目的與精神，應 排除迴避法第9 條之適用云云。然查，被告101 年1 月2日 函所揭示之意旨為：「……說明：……三、標租、標售、公 開招標委託經營案件係以公開市場競標，由最高租金率、標 價、權利金者得標，是否仍有本法第9 條之適用乙節：（一 ）按本法第9 條禁止公職人員或其關係人，不得與公職人員 服務之機關或受其監督之機關為買賣等交易行為，以避免因 交易行為而發生利益衝突之虞，然若公職人員或其關係人全 然無法與受公職人員監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易 行為，顯失之過苛。是以，參酌本法立法目的與精神，若交 易標的係由機關提供、價格具有普遍、一致性（即公定價格 ），無不當利益輸送疑慮時，則受本法規範之公職人員及其 關係人，以公定價格向機關購買前揭產品，應無違反本法規 定，……（二）參諸上開函釋意旨，復依國有非公用不動產 出租管理辦法第8 條、國有非公用不動產標售作業程序第4 點第5 款、國有非公用財產委託經營實施要點第12點第1 項 第1 款及第13點規定，均有規範底價訂定之相關程序。是以 ，如底價之訂定，具有普遍性或一致性，不因人為關係而異 ，並以公開競標方式決定得標人及價格，交易對象並無特定 性，無不當利益輸送之虞時，應可認未違反本法第9 條之立 法目的與精神而排除本法適用。反之，如底價之訂定及招標 程序，仍有人為決定之空間，為貫徹本法促進廉能政治、端 正政治風氣、有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送之宗旨，仍 應認屬本法第9 條所規範禁止之交易行為。……」由該函釋 意旨觀之，其顯係就國有財產之標租、標售、公開招標委託 經營案件以公開市場競標，且交易標的係由機關提供，價格 具有公定價格之普遍一致性者為規範，與本件係屬公共工程 之招標與投標，並無價格具普遍性、一致性之公定價格情形 迥異，自非可比附援引，是原告執上揭被告101 年1 月2 日 函釋意旨，主張應排除適用迴避法第9 條之規定云云，洵無 足採。 (七)、原告雖復陳稱迴避法第9 條、第15條規定與比例原則相違， 不論係司法院大法官解釋或被告之修法草案，均認同此一違 憲結論，如於修法期間仍適用該具有違憲性質法律，不符基 本權保障意旨。又如僅因修法過渡期間，讓人民仍承受違憲 法令之裁罰，等同使人民繼續承受違憲結果，本件應可待被 告完成修法後，以無違反比例原則之條文作為審判之依據， 應較符合憲法上比例原則之精神及保障人民權益之意旨云云 。惟按「公職人員利益衝突迴避法第九條規定：『公職人員 或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關 為買賣、租賃、承攬等交易行為。』尚未牴觸憲法第二十三 條之比例原則，與憲法第十五條、第二十二條保障人民工作 權、財產權及契約自由之意旨均無違背。惟於公職人員之關 係人部分，若因禁止其參與交易之競爭，將造成其他少數參 與交易者之壟斷，反而顯不利於公共利益，於此情形，苟上 開機關於交易過程中已行公開公平之程序，而有充分之防弊 規制，是否仍有造成不當利益輸送或利益衝突之虞，而有禁 止公職人員之關係人交易之必要，相關機關應儘速通盤檢討 改進。公職人員利益衝突迴避法第十五條規定：『違反第九 條規定者，處該交易行為金額一倍至三倍之罰鍰。』於可能 造成顯然過苛處罰之情形，未設適當之調整機制，其處罰已 逾越必要之程度，不符憲法第二十三條之比例原則，與憲法 第十五條保障人民財產權之意旨有違，應自本解釋公布之日 起，至遲於屆滿一年時失其效力。」司法院釋字第716 號解 釋文揭櫫甚明。由該解釋意旨可知，司法院大法官已認迴避 法第9 條並未因違反比例原則，或與憲法第15條、第22條保 障人民工作權、財產權及契約自由之意旨有所違背而有無效 情事。又迴避法第15條規定雖因違反憲法第23條之比例原則 ，且與憲法第15條保障人民財產權之意旨有違，經大法官宣 告定期失效，但於其失效期日屆至前，仍為暫時有效之法律 ，前已陳述綦詳，則被告據以裁罰，自無違誤。更者，依行 政罰法第5 條規定「行為後法律或自治條例有變更者，適用 行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或 自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。 」本件即使迴避法第15條規定業經司法院釋字第716 號解釋 宣告違憲而應定期失效，且嗣經主管機關提案經立法院修法 通過，依上開行政罰法第5 條規定，因仍應適用行政機關最 初裁處時之法律以為裁罰依據，自無修法後規定適用之餘地 ，故原告主張本件俟被告完成修法，再以無違反比例原則之 條文作為審判依據，較符合憲法比例原則之精神及保障人民 權益之意旨云云，自無可採。 | ||