本欄將針對實務常見之重要爭議 與您分享
| 標題 | 道路安全講習是否為行政罰？ | ||
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| 日期 | 2014-07-04 | 類別 | 行政法類 |
| 內文 | 最高行政法院103年度判字第174號行政判決要旨
(一)行使國家司法權之最高級法院，負有統一法律見解及從事法續造之任務。其中統一法律見解，乃為免因司法裁判見解分歧，而損害法治國家所要求之法律預測可能性及法律秩序之安定性。行政法院組織法第16條第3項：「最高行政法院之裁判，其所持之法律見解，各庭間見解不一致者，於依第1項規定編為判例之前，應舉行院長、庭長、法官聯席會議，以決議統一其法律見解。」即是本此意旨而規定。甚且，非由最高級法院作為終審法院之事件，為免下級法院確定裁判之法律見解發生歧異，無法自行統一，行政訴訟法第235條之1第1項乃規定高等行政法院受理適用簡易訴訟程序之上訴或抗告事件，認有確保裁判見解統一之必要者，應以裁定移送本院裁判之，此依行政訴訟法第237條之9第2項規定，亦準用於交通裁決事件。 (二)道交條例第35條：「（第1項）汽車駕駛人，駕駛汽車經測試檢定有下列情形之一者，處新臺幣1萬5千元以上9萬元以下罰鍰，並當場移置保管該汽車及吊扣其駕駛執照1年；……：一、酒精濃度超過規定標準。……（第4項）汽車駕駛人，駕駛汽車行經警察機關設有告示執行第1項測試檢定之處所，不依指示停車接受稽查，或拒絕接受第1項測試之檢定者，處新臺幣9萬元罰鍰，並當場移置保管該汽車、吊銷該駕駛執照及施以道路交通安全講習；如肇事致人重傷或死亡者，吊銷該駕駛執照，並不得再考領。」第67條第2項：「汽車駕駛人，曾依……第35條第3項前段、第4項前段……規定吊銷駕駛執照者，3年內不得考領駕駛執照；……。」原裁定以關於酒後駕車拒絕接受酒測，違反道交條例第35條第4項規定，如員警執勤時，並未完整告知拒絕酒測之「全部法律效果」，得否裁罰？原裁定法院見解已有分歧，有肯定說及否定說。經查原裁定引為肯定說之原裁定法院102年度交上字第20號判決，係認員警雖未對駕車拒絕接受酒測者告知「3年內不得考領駕駛執照」之法律效果，不能認告知程序有重大瑕疵，即認員警告知處罰鍰、當場移置保管該汽車及吊銷駕駛執照法律效果，雖未告知「3年內不得考領駕駛執照」，仍得處罰吊銷駕駛執照者，3年內不得考領駕駛執照。而引為否定說之原裁定法院判決，其中102年度交上字第120號判決，係認員警對駕車拒絕接受酒測者未告知「3年內不得考領駕駛執照」之法律效果，不得處罰吊銷駕駛執照及「3年內不得考領駕駛執照」，102年度交上字第37號判決則是認員警未對駕車拒絕接受酒測者告知「3年內不得考領駕駛執照」之法律效果，不得處罰「3年內不得考領駕駛執照」。就此問題，原裁定法院判決之法律見解相歧異，涉及在肯定依司法院釋字第699號解釋，對拒絕酒測汽車駕駛人未盡一定內容之告知義務，即不得處罰前提下，其「未告知即不得處罰」之範圍如何？上開原裁定法院判決之案例事實，係發生於道交條例第35條第4項102年1月30修正公布，同年3月1日施行前，當時並無「施以道路交通安全講習」之法律效果。本件被上訴人之違規行為發生於102年4月7日，員警未對上訴人告以拒絕酒測有「施以道路交通安全講習」之法律效果，而原處分令上訴人「應參加道路交通安全講習」，致生有無違反司法院釋字第699號解釋意旨而違法之爭議，亦屬在「未告知即不得處罰」範圍之法律問題，本院認有統一法律見解之必要，原裁定將本案移送本院裁判，應予准許。 (三)司法院釋字第699號解釋理由指出主管機關「訂定取締酒後駕車作業程序，規定警察對疑似酒後駕車者實施酒測之程序，及受檢人如拒絕接受酒測，警察應先行勸導並告知拒絕之法律效果，如受檢人仍拒絕接受酒測，始得加以處罰。」並以此作為道交條例第35條第4項、第67條第2項前段、第68條合憲之重要理由。據此可認對汽車駕駛人，如其拒絕接受酒測，警察未告知拒絕之法律效果，則不得加以處罰。然既曰「處罰」，則其所告知拒絕之法律效果，應是對拒絕接受酒測處罰之直接法律效果規定。詳言之，該法律效果是受行政處罰所直接產生者，如非屬行政罰之法律效果，或僅是法律另行以該行政罰為構成要件，規定發生其他之法律效果，則不在「告知始得處罰」之範圍。因此： 1.道交條例第35條第4項直接規定之法律效果為「處新臺幣9萬 元罰鍰」、「當場移置保管該汽車」、「吊銷該駕駛執照」 及「施以道路交通安全講習」。「處罰鍰」為行政罰之法律 效果，「當場移置保管該汽車」則非行政罰之法律效果，當 無疑問。所以「處罰鍰」在「告知始得處罰」之範圍，「當 場移置保管該汽車」，不在此範圍。 2.「吊銷駕駛執照」，司法院釋字第699號解釋謂「故職業駕 駛人因違反系爭規定而受吊銷駕駛執照之處罰者，即不得因 工作權而受較輕之處罰」，係認其為行政罰。此部分可認屬 於「告知始得處罰」之範圍。 3.道交條例第67條第2項規定有駕駛執照之汽車駕駛人經此吊 銷駕駛執照者，3年內不得考領駕駛執照，係法律以吊銷駕 駛執照處分為構成要件之法律效果，雖對汽車駕駛人之權利 有所限制，然其究是直接基於法律規定所發生之法律效果， 並非主管機關以具意思表示為要素之單方行政行為，所作成 之行政罰處分，自非「處罰」，不能認屬於「告知始得處罰 」之範圍。交通裁決機關雖在違反道路交通管理事件裁決書 上的「處罰主文」欄載：「駕駛執照吊（註）銷後，自吊（ 註）銷之日起3年內不得重新考領駕駛執照。」惟此乃重申 法律規定，即令無該主文之記載，仍然發生3年內不得考領 駕駛執照之法律效果。該部分主文並無何規制效力，無所謂 處罰之問題。又雖然取締酒後駕車作業程序規定：「經執勤 人員勸導並告知拒測之處罰規定（處新臺幣9萬元罰鍰，並 吊銷駕駛執照，3年不得再考領）後，如受測人仍拒絕接受 檢測，即依道路交通管理處罰條例『第35條第4項規定製單 舉發』」。然此是機關內部之業務處理之規定，屬於行政程 序法第159條第2項第1款之範圍，依同法第160條第1項規定 ，係下達下級機關或屬官，不直接對外發生效力，不成為人 民信賴之對象。另實務上有無警察未為該等內容（即「處新 臺幣9萬元罰鍰，並吊銷駕駛執照，3年不得再考領」）之告 知，即不予舉發之行政慣行，以致因行政自我拘束原則，而 得出非經該等內容之告知即不得舉發之法律拘束力，尚有疑 問。即使認主管機關受此作業程序之拘束，亦是屬於能否依 道交條例第35條第4項舉發之問題，亦不影響道交條例第67 條第2項直接依法律規定之法律效果之發生。是以「3年內不 得考領駕駛執照」並不屬於「告知始得處罰」之範圍。「3 年內不得考領駕駛執照」既不屬於「告知始得處罰」之範圍 ，更不能因未為此項告知，而不能對拒絕酒測者處罰吊銷駕 駛執照。苟警察已告知吊銷駕駛執照之處罰法律效果，而予 以吊銷駕駛執照，僅因未告知3年內不得考領駕照之限制， 而謂不生3年內不得考領駕照限制之法律效果，此反而與道 交條例第67條第2項之法律規定相牴觸。反之，如警察未告 知吊銷駕駛執照之處罰法律效果，不得對拒絕酒測者吊銷駕 駛執照，既無吊銷駕駛執照處分之存在，對有駕駛執照之汽 車駕駛人即不發生3年內不得考領駕照之限制，此際有無告 知「3年內不得考領駕駛執照」，亦不重要。 4.行政罰法第2條：「本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰 性之不利處分：……四、警告性處分：警告、告誡、記點、 記次、講習、輔導教育或其他相類似之處分。」據此，不利 處分內容雖為「講習」，仍應具「裁罰性」，始得謂其為行 政罰。查汽車駕駛人以動力交通工具在道路上從事交通活動 ，對於第三人之安全有造成危害之危險。因此道路交通法令 對汽車駕駛人有具安全駕駛適格之要求。此項適格包括對於 交通法令之暸解及遵守。苟汽車駕駛人之違規行為顯現出此 項適格之欠缺，除著眼於過去違規行為之違法及可責加以非 難之處置，此項處置具裁罰性外，另為使違規行為人增進其 安全駕駛適格，確保其如再從事汽車駕駛之交通安全而令其 為一定行為，此下命行為並非在制裁違規行為人，而是在預 防未來危險之發生，不具裁罰性，雖不利於違規行為人，然 非行政罰。道交條例第35條第4項原已有處罰鍰及吊銷駕駛 執照之處罰規定，102年1月30日修正增訂不利效果遠低於處 罰鍰及吊銷駕駛執照之「施以道路交通安全講習」，立法者 當無以此再作為處罰手段之意思。而違反道交條例第35條第 4項之道路交通安全講習，為定期講習，每次以不超過1天為 原則，採集體方式講習之，而定期講習講授內容得依講習對 象區分為駕駛道德、交通法令、高速公路行駛要領、肇事預 防與處理及法律責任、車輛保養、安全防禦駕駛、酒精對人 體健康之心理及醫學分析、行人交通安全、青少年交通行為 之探討、兒童交通安全與乘車保護方法、兒童福利法、親職 角色與責任或其他與定期講習調訓對象有關之交通安全教材 （依道交條例第92條第3項授權訂定之道路交通安全講習辦 法第5條第1項第4款、第11條及第13條第1項）。足見此種講 習係為增進受講習人之安全駕駛適格，確保其未來從事道路 交通之安全，預防未來危險之發生，並非在究責，不具裁罰 性，雖不利於汽車駕駛人，尚非行政罰，自不在「告知始得 處罰」之範圍。換言之，警察對拒絕酒測之汽車駕駛人，雖 未先告知拒絕酒測有「施以道路交通安全講習」之法律效果 ，仍得令其參加道路交通安全講習。 (四)本件依原判決認定之事實，警察有告知被上訴人拒絕酒測之 法律效果為「吊銷駕照3年，3年內不得再考領」「罰9萬」 、「摩托車也要移置保管」，然被上訴人消極不配合，拒絕 接受酒測。被上訴人有該當道交條例第35條第4項之違規行 為。雖然警察未先告知拒絕酒測有「施以道路交通安全講習 」之法律效果，然如上所述，此部分因非屬行政罰，不在「 告知始得處罰」之範圍，原處分令被上訴人參加道路交通安 全講習，於法無不合。原判決撤銷原處分關於參加道路交通 安全講習部分，適用道交條例第35條第4項不當，上訴人執 以指摘原判決並求予廢棄，為有理由，應由本院將原判決廢 棄，並本於原判決確定之事實，駁回被上訴人此部分在第一 審之訴。 | ||