本欄將針對實務常見之重要爭議 與您分享
| 標題 | 商務活動許可辦法與行政罰 | ||
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| 日期 | 2014-07-04 | 類別 | 行政法類 |
| 內文 | 最高行政法院103年度判字第169號行政判決要旨
行政罰法第1條規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」第2條規定：「本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分：一限制或禁止行為之處分：限制或停止營業、吊扣證照、命令停工或停止使用、禁止行駛、禁止出入港口、機場或特定場所、禁止製造、販賣、輸出入、禁止申請或其他限制或禁止為一定行為之處分。二剝奪或消滅資格、權利之處分：命令歇業、命令解散、撤銷或廢止許可或登記、吊銷證照、強制拆除或其他剝奪或消滅一定資格或權利之處分。三影響名譽之處分：公布姓名或名稱、公布照片或其他相類似之處分。四警告性處分：警告、告誡、記點、記次、講習、輔導教育或其他相類似之處分。」本條立法理由載明：「一為因應我國目前實務上需要，使各種法律有效達成行政目的，並基於維護公益之考量，本法之適用，除因違反行政法上義務應受罰鍰或沒入之裁處外，亦將『行政機關所為之不利處分中具有裁罰性者』視為行政罰，由於其名稱種類有一百餘種之多，爰概稱為『其他種類行政罰』，並參酌司法院釋字第394號等解釋使用『裁罰性行政處分』之用語，將其適用本法應具備『裁罰性』及『不利處分』之要件予以明定，以界定本法之適用範疇。二本法所稱『其他種類行政罰』之界定，攸關有無本法之適用，為期明確，除將其適用本法所須具備之要件，即『裁罰性』及『不利處分』直接明定外，並檢視現行各種法律中具有代表性且常用之裁罰性不利處分之名稱，依其性質分為限制或禁止行為之處分、剝奪或消滅資格、權利之處分、影響名譽之處分及警告性處分四種類型，分四款列舉之，並於每款就各類型之裁罰性不利處分為例示及概括規定，以利適用。三本法所稱『其他種類行政罰』，僅限於本條各款所定『裁罰性之不利處分』，並以『違反行政法上之義務』而應受『裁罰性』之『不利處分』為要件，如其處分係命除去違法狀態或停止違法行為者，因與行政罰之裁罰性不符，非屬裁罰性之不利處分，無本法之適用。此外，行政機關對違法授益行政處分之撤銷及合法授益行政處分之廢止，是否屬本法所規範之『裁罰性之不利處分』，而有本法規定之適用，應視其撤銷或廢止之原因及適用之法規而定，未可一概而論。例如證券交易法第59條第1項規定：『證券商自受領證券業務特許證照，或其分支機構經許可並登記後，於三個月內未開始營業，或雖已開業而自行停止營業連續三個月以上時，主管機關得撤銷其特許或許可。』之『撤銷』，即不屬本法所規範的裁罰性之不利處分。又依稅捐稽徵法第24條規定所為限制納稅義務人之財產不得移轉或設定他項權利、限制其減資或註銷登記及限制出境之處分，及依海洋污染防治法第35條規定所為限制船舶及相關船員離境之處分，均屬保全措施，不具裁罰性，亦非屬『裁罰性之不利處分』，無本法規定之適用。」第4條規定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」本條立法理由記載：「一依法始得處罰，為民主法治國家基本原則之一，對於違反社會性程度輕微之行為，處以罰鍰、沒入或其他種類行政罰，雖較諸對侵害國家、社會法益等科以刑罰之行為情節輕微，惟本質上仍屬對於人民自由或權利之不利處分，其應適用處罰法定主義，仍無不同。為使行為人對其行為有所認識，進而擔負其在法律上應有之責任，自應以其違反行政法上義務行為時之法律有明文規定者為限，爰予明定。二地方制度法施行後，鑑於自治條例係經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布，且自治條例亦得就違反屬於地方自治事項之行政義務者處以罰鍰或其他種類之行政罰（地方制度法第26條第2項、第3項），為確定違反行政法上義務規定之範圍，並解決自治條例中罰則之適用問題，爰將自治條例予以納入，以期周延。三依司法院釋字第313號、第394號及第402號等解釋意旨，對於違反行政法上義務之行為，法律得就其處罰之構成要件或法律效果授權以法規命令訂之。故本條所指之『法律』，『解釋上包含經法律就處罰之構成要件或法律效果為具體明確授權訂定之法規命令』。」第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」 綜合上開憲法、本條例及其授權訂定之行為時「大陸地區人民來臺從事商務活動許可辦法」（下稱商務活動許可辦法）、行政罰法（含立法理由）及司法院解釋意旨整體觀察，可知： １.憲法所定人民之自由及權利，凡不妨害社會秩序公共利益 者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法 毫無差別之保障，其中關於人民身體之自由，憲法第8條 規定屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定 法律加以限制（憲法保留）；而憲法第7條、第9條至第18 條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第 23條-即「防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會 秩序或增進公共利益所必要」之條件下，得以法律限制之 （法律保留）。至何種事項應以法律直接規範或得委由命 令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容 或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異。但法 律之內容不能鉅細靡遺，立法機關自得授權行政機關發布 命令為補充規定；如法律之授權涉及限制人民自由權利者 ，其授權之目的、範圍及內容符合具體明確之條件時，亦 為憲法之所許；若「法律僅為『概括授權』時」，固應就 該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定 法條之文字，然「依此種『概括授權』所訂定之命令」祇 能就執行母法有關之細節性及技術性事項加以規定，尚不 得超越法律授權之外，逕行訂定制裁性之條款。準此，凡 與「限制人民自由權利」有關之事項，均應以法律或法律 具體明確授權發布之命令加以規範，始與法律保留原則相 符。 ２、人民營業之自由為憲法第15條「工作權及財產權」應予保 障之一項內涵。基於憲法上「工作權之保障」，人民得自 由選擇從事一定之營業為其職業，而有開業、停業與否及 從事營業之時間、地點、對象及方式之自由；基於憲法上 「財產權之保障」，人民並有營業活動之自由，例如對其 商品之生產、交易或處分均得自由為之。「許可營業之條 件、營業『須遵守之義務』及『違反義務應受之制裁』， 均涉及人民工作權及財產權之限制」，依憲法第23條規定 ，必須以法律定之，且其內容更須符合該條規定之要件。 若營業自由之限制在性質上，得由法律授權以命令補充規 定者，授權之目的、內容及範圍，應具體明確，始得據以 發布命令（前揭司法院釋字第514號解釋理由書第1段參照 ）。又有關工作權之保障，「經濟社會文化權利公約」（ 按「『公民與政治權利國際公約』及『經濟社會文化權利 國際公約』施行法」業經我國於98年4月22日制定公布全 文9條，同年12月10日施行；其中第2條、第3條、第4條分 別規定：「兩公約所揭示保障人權之規定，具有國內法律 之效力」、「適用兩公約規定，應參照其立法意旨及兩公 約人權事務委員會之解釋」、「各級政府機關行使其職權 ，應符合兩公約有關人權保障之規定，避免侵害人權，保 護人民不受他人侵害，並應積極促進各項人權之實現」） 第貳編第4條、第參編第6條亦分別揭明：「本公約締約國 確認人民享受國家遵照本公約規定所賦予之權利時，國家 對此類權利僅得加以法律明定之限制，又其所定限制以與 此類權利之性質不相牴觸為準，且加以限制之唯一目的應 在增進民主社會之公共福利。」「一本公約締約國確認人 人有工作之權利，包括人人應有機會憑本人自由選擇或接 受之工作謀生之權利，並將採取適當步驟保障之。二本公 約締約國為求完全實現此種權利而須採取之步驟，應包括 技術與職業指導及訓練方案、政策與方法，以便在保障個 人基本政治與經濟自由之條件下，造成經濟、社會及文化 之穩步發展以及充分之生產性就業。」顯見工作權係一項 受若干國際法律文書承認的基本權利，「是實現其他人權 的根本所在，並構成人的尊嚴的不可分割和固有的一部分 」（見法務部101年12月編印「公民與政治權利國際公約 及經濟社會文化權利國際公約」聯合國經濟社會文化權利 委員會公元2005年第35屆會議第18號「工作權《經濟社會 文化權利公約》第6條」一般性意見第277頁），國家僅得 在增進民主社會之公共福利，且與工作權之性質不相牴觸 的前提下，以法律或法律具體明確授權訂定之法規命令限 制之。 ３、對於人民違反行政法上義務之行為科處裁罰性之行政處分 ，涉及人民權利之限制，揆諸上開說明，其處罰之構成要 件及法律效果，自應由法律定之；若法律就其構成要件， 授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確 ，然後據以發布命令，始符憲法第23條以法律限制人民權 利之意旨。前開所指「裁罰性之行政處分」，依上舉行政 罰法第1條規定，係指「罰鍰、沒入與其他種類之行政罰 」；所稱「其他種類行政罰」，則指「限制或禁止行為」 、「剝奪或消滅資格、權利」、「影響名譽」及「警告性 」之處分而言。再依上述行政罰法第2條立法理由，所謂 「其他種類行政罰」，僅限於該條各款所定「裁罰性之不 利處分」，並以「違反行政法上之義務」而應受「裁罰性 」之「不利處分」為要件，如其處分係命除去違法狀態或 停止違法行為者，因與行政罰之裁罰性不符，非屬裁罰性 之不利處分，無行政罰法之適用；另行政機關對違法授益 行政處分之撤銷及合法授益行政處分之廢止，是否屬本法 所規範之「裁罰性之不利處分」，而有同法規定之適用， 應視其撤銷或廢止之原因及適用之法規而定。另基於「有 責任始有處罰」之原則，對於違反行政法上義務之行為， 應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性-即故意或過失 為前提，自不待言。 ４、本條例係依據前開憲法增修條文第11條「自由地區與大陸 地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為 特別之規定」所制定，乃「國家統一前，為確保臺灣地區 安全與民眾福祉，規範臺灣地區與大陸地區人民之往來， 並處理衍生之法律事件」之特別立法，凡六章（96條條文 ），依序為總則（1至7條）、行政（8至40之2條）、民事 （41至74條）、刑事（75至78條）、罰則（79至94條）、 附則（95至96條）。本條例第15條第3款已明定「不得『 使大陸地區人民在臺灣地區從事未經許可或與許可目的不 符之活動』」，倘有違反、且具故意或過失情事，應依本 條例第87條規定「處20萬元以上1百萬元以下罰鍰」。 ５、行為時商務活動許可辦法（下稱本辦法），乃執行本條例 該項事務之主管機關（內政部）依據本條例第10條第3項 、第16條第1項「概括授權」訂定發布之法規命令，徵諸 上開說明，內政部僅得就執行本條例有關大陸地區人民進 入臺灣地區從事商務活動之細節性及技術性事項加以規定 ，尚不得超越本條例授權（概括授權）之外，逕行訂定限 制人民自由權利之制裁性條款，否則即有背於憲法第23條 之法律保留原則，行政法院自得拒絕適用。準此： （１）本辦法規定大陸地區人民具備「企業負責人或經理人」、 「專門性或技術性人員」資格之一者，始得「由邀請單位 」代向主管機關申請許可來臺從事商務活動（本辦法第3 條）；其得從事之商務活動以「商務訪問」、「商務考察 」、「商務會議」、「演講」、「商務研習（含受訓）」 、「為邀請單位提供驗貨、售後服務、技術指導等履約服 務活動」、「參加商展」、「參觀商展」等為限（本辦法 第4條），且「不得從事與許可目的不符之活動」（本條 例第10條第2項）。前開邀請單位應符合上舉本辦法第5條 規定：「本國企業、僑外投資事業『年度營業額』達1千 萬元，或公司『資本額』達5百萬元之新設本國企業、新 設僑外投資事業」、「外國公司在臺分公司年度營業額達 1千萬元，或營運資金達5百萬元之新設外國公司在臺分公 司」（以上為例舉）等要件之一；邀請單位邀請大陸地區 人民來臺從事商務活動，其每年邀請人數並應受本辦法第 6條規定「設立未滿1年且年度營業額未達1千萬元之邀請 單位，其每年邀請人數不得超過50人次」、「邀請單位年 度營業額為1千萬元以上、未達1億元者，其每年邀請人數 不得超過2百人次」、「邀請單位年度營業額達1億元，其 每年邀請人次不得超過4百人次」之限制。綜觀上開規定 可知，得依本辦法邀請大陸地區「企業負責人或經理人」 、「專門性或技術性人員」來臺從事商務活動者，係以年 度營業額或資本額達到一定額度之「營利事業」為要件， 且其每年邀請人數，並以該「營利事業」年度「營業額」 之多寡為其唯一依據，足見依循本辦法規定邀請具備前述 資格之大陸地區人民來臺從事商務活動者，均與該邀請營 利事業之營業行為（活動）有關，為憲法第15條工作權及 財產權應予保障之一項內涵，是內政部僅得依據本條例第 10條第3項、第16條第1項之「概括授權」，於授權訂定之 法規命令內，就執行本條例有關大陸地區人民進入臺灣地 區從事商務活動之細節性及技術性事項予以規定，尚不得 超越本條例授權（概括授權）之外，逕行訂定「限制邀請 單位（營利事業）」違反本辦法規定義務行為予以裁罰性 行政處分之制裁性條款。 （２）本辦法第26條第1項至第4項依序規定：「邀請單位對於邀 請之大陸地區人民來臺活動期間，應依計畫負責接待及安 排與其商務領域相符之活動；安排商務活動以外之參訪行 程，應取得受訪單位之同意」、「大陸地區人民應邀來臺 從事商務活動期間，應辦妥人身保險，並留存其保險契約 影本備查」、「主管機關或相關目的事業主管機關就大陸 地區人民來臺從事商務活動，得隨時會同相關機關進行訪 視、隨團或其他查核行為」、「邀請單位邀請大陸地區人 民來臺，應依主管機關或相關目的事業主管機關要求，限 期提出邀請之大陸地區人民在臺活動報告」，第5項規定 ：「邀請單位未依規定辦理接待、安排活動、留存受邀人 之保險契約或拒絕、妨礙主管機關或相關目的事業主管機 關為第三項所定訪視、隨團、查核行為，或未依限期提出 前項所定報告，或有其他不當情事者，主管機關得不予許 可；已許可者，得撤銷或廢止之，『並視其情節，於1年 至3年內對其代申請案得不予受理』」，其中第5項規定由 本辦法之主管機關（內政部）「視邀請單位違反該條第26 條第1項至第4項規定義務之情節，於1年至3年內對其代申 請案得不予受理」部分，涉及邀請單位（營利事業）「營 業活動之自由」-亦即邀請大陸地區人民來臺從事商業活 動之營利事業，違反本辦法第26條第1項至第4項規定義務 者，主管機關（內政部）得視其情節「『禁止（不得）』 邀請單位（營利事業）於1年至3年之期間內，代為申請大 陸地區『企業負責人或經理人』、『專門性或技術性人員 』來臺從事與邀請單位營業行為相關之活動」、或「『剝 奪』違反上開規定義務之邀請單位（原符合邀請資格之營 利事業），於1年至3年之期間內，代為申請大陸地區上開 人員來臺從事商業活動之資格」，屬上舉行政罰法第2條 規定之「裁罰性不利處分」，自應有法律或法律具體明確 之授權，始符憲法保障人民權利之意旨。本辦法第26條第 5項欠缺本條例明確授權之依據，逕行訂定對前開邀請之 營利事業裁罰性行政處分之構成要件及法律效果，違背法 律保留原則，應不予適用。 （五）本件上訴人代大陸地區人民杜鵑申請來臺從事商務活動， 經移民署於100年1月4日核發入出境許可證後，於同年1月 6日進入臺灣地區。嗣被上訴人以上訴人於杜鵑來臺期間 ，擅自變更其行程活動內容，「使」杜鵑從事與許可目的 不符之活動，違反本條例第15條第3款規定，依同條例第 87條規定，以「原處分一」處上訴人罰鍰20萬元；另援引 行為時本辦法第26條第5項規定，以「原處分二」命自發 文日（100年4月20日）起1年內不予受理上訴人辦理大陸 地區人民來臺從事商務活動申請案，上訴人不服，循序提 起行政訴訟等情，為原審認定之事實。原審因適用本條例 第15條第3款、第87條；本辦法第4條、第26條第1項及第5 項規定，以前揭理由，將訴願決定與「原處分一、二」均 予維持，駁回上訴人在原審之訴，固非無見。惟查： １、原判決認上訴人係因承辦高級精品在臺舉辦建國100年之 藝術展覽活動，邀請大陸地區人民杜鵑來臺擔任嘉賓，期 間為100年1月5日至8日，活動內容為參觀高級精品門市、 參加高級藝術展開幕等，上訴人並持杜鵑係來臺進行「商 務出差」為由，申經被上訴人許可；然原判決僅以「杜鵑 在臺灣期間，於100年1月7日，在法國品牌珠寶廠商梵克 雅寶（Van Cleef & Arpels）之產品展示會上，配戴珠寶 ，公開供媒體拍攝」及杜鵑配戴珠寶在背景標明「Van Cl -eef & Arpels」文字之舞台上進行展示之電視媒體報導 錄影光碟暨自該光碟內容擷取畫面所翻拍之相片（附被上 訴人不可閱覽原處分卷），遂推論上訴人有「『使』杜鵑 在臺灣地區變更活動內容，為法國品牌珠寶廠商梵克雅寶 演繹頂級珠寶秀，從事與許可目的不符之活動」之事實。 然依上開證據觀之，應祇可證明杜鵑當日（100年1月7日 ）確有從事上開活動，尚難憑該資料據以認定該行為係源 於上訴人之安排「使」其（杜鵑）為之；又原判決並未敘 明上訴人「『使』杜鵑從事與許可目的不符之活動」有無 可歸責（故意或過失）之事由。從而，原判決核有違背證 據法則與論理法則、及不備理由之違誤。 ２、上訴人所營事業為「企業經營管理顧問業」、「一般廣告 服務業」、「國際貿易業」，有上訴人公司變更登記表附 原處分卷（第31頁）可稽。倘代大陸地區人民申請來臺從 事商務活動為上訴人營業項目之一，則被上訴人「原處分 二」依據本辦法第26條第5項規定，就上訴人「辦理大陸 地區人士來臺從事商務活動申請案命自100年4月20日起算 1年內不予受理」，揆諸上開規定及說明，即有對上訴人 營業活動之自由權利，以依本條例概括授權訂定之法規命 令予以禁止或剝奪，而違反法律保留原則之虞，原審未予 調查判斷，亦嫌疏失。又本件原審言詞辯論終結日期為10 1年4月26日，系爭「原處分二」於上訴人起訴後、原審辯 論終結前已經執行完畢而無回復原狀之可能，原審未行使 闡明權，向上訴人為發問或告知，曉諭上訴人將「撤銷訴 訟」轉換為「確認行政處分違法之訴訟」，同嫌欠洽。 （六）綜上所述，原判決核有如上違誤，前揭違誤，或屬本院應 依職權調查之事項；或為上訴意旨所指摘，求予廢棄，非 無理由。因本件尚有如上相關事實未明，本院無從自為判 決，爰將原判決廢棄，由原審更為審理後，另為適法之判 決，以符法制，並昭折服。 | ||