本欄將針對實務常見之重要爭議 與您分享
| 標題 | 區域計畫變更 | ||
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| 日期 | 2014-07-04 | 類別 | 行政法類 |
| 內文 | 臺北高等行政法院102年度訴字第247號行政判決要旨
本院判斷如下： (一)為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加強並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利，區域計畫法63年1 月31日於焉制定。依該法計畫法第3條、第4 條第1 項、第5 條及第6 條「本法所稱區域計畫，係指基於地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，而制定之區域發展計畫。」「區域計畫之主管機關︰中央為內政部；直轄市為直轄市政府；縣( 市) 為縣(市)政府。」「左列地區應擬定區域計畫︰一、依全國性綜合開發計畫或地區性綜合開發計畫所指定之地區。二、以首都、直轄市、省會或省（縣）轄市為中心，為促進都市實質發展而劃定之地區。三、其他經內政部指定之地區。」「區域計 畫之擬定機關如左︰一、跨越兩個省( 市) 行政區以上之區 域計畫，由中央主管機關擬定。二、跨越兩個縣( 市)行 政 區以上之區域計畫，由中央主管機關擬定。三、跨越兩個鄉 、鎮( 市) 行政區以上之區域計畫，由縣主管機關擬定。依 前項第三款之規定，應擬定而未能擬定時，上級主管機關得 視實際情形，指定擬定機關或代為擬定。」等規定所示，不 同機關擬定之區域計畫，除區域範圍可能有所不同外，所應 關切及考量之自然環境、發展歷史、區域機能、人口及經濟 成長、土地使用、運輸需要、資源開發等預測、計畫目標、 城鄉發展模式、自然資源之開發及保育、土地分區使用計畫 及土地分區管制、區域性產業發展計畫、區域性運輸系統計 畫、區域性公共設施計畫、區域性觀光遊憩設施計畫、區域 性環境保護設施計畫、實質設施發展順序及實施機構等，均 有所不同（區域計畫法第7 條規定參照）。故而，同一地理 位置區域放置於大小不同區塊，因擬定機關所欲達成之行政 任務不同，視野角度不同，其計畫內容即可能相異。惟我國 目前經擬定公告之區域計畫僅有台灣省政府所擬定之「臺灣 北部區域計畫（第一次通盤檢討）」、「臺灣中部區域計畫 （第一次通盤檢討）」、「臺灣南部區域計畫（第一次通盤 檢討）」、「臺灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」、「 變更臺灣北、中、南、東部區域計畫（第1 次通盤檢討）－ 因應莫拉克颱風災害檢討土地使用管制」等，其實並無任何 由直轄市政府或縣市政府所擬定之區域計畫。是以，某地區 所屬現行區域計畫內容是否因應該地區實際發展情況而有所 變更，固然應尊重該地區所屬地方政府之意見，但絕非全由 該地方政府依其權限範圍各自表態而為決定，而應由被告（ 台灣省政府精省後，該項業務由被告承受）以統籌宏觀之角 度就該地區所屬區域計畫範圍重新審視，當然，被告就此得 要求有關政府機關或民間團體提供必要之資料而為審酌，此 為其職權，亦為其義務（區域計畫法第8 條參照）。 (二)茲為使地方政府及私人就區域計畫中非都市土地得因應實際 需要，對符合通盤檢討後之使用分區，亦得機動調整其分區 ，89年1 月26日修正增列區域計畫法第15之1 至第15條之5 。其第15條之1 規定：「（第1 項）區域計畫完成通盤檢討 公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，符合非都市土地 分區使用計畫者，得依左列規定，辦理分區變更︰一、政府 為加強資源保育須檢討變更使用分區者，得由直轄市、縣( 市) 政府報經上級主管機關核定時，逕為辦理分區變更。二 、為開發利用，依各該區域計畫之規定，由申請人擬具開發 計畫，檢同有關文件，向直轄市、縣( 市) 政府申請，報經 各該區域計畫擬定機關許可後，辦理分區變更。（第2 項） 區域計畫擬定機關為前項第二款計畫之許可前，應先將申請 開發案提報各該區域計畫委員會審議之。」第15條之2 規定 ：「（第1 項）依前條第一項第二款規定申請開發之案件， 經審議符合左列各款條件，得許可開發︰一、於國土利用係 屬適當而合理者。二、不違反中央、直轄市或縣( 市) 政府 基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計 畫者。三、對環境保護、自然保育及災害防止為妥適規劃者 。四、與水源供應、鄰近之交通設施、排水系統、電力、電 信及垃圾處理等公共設施及公用設備服務能相互配合者。五 、取得開發地區土地及建築物權利證明文件者。（第2 項） 前項審議之作業規範，由中央主管機關會商有關機關定之。 」為求各該條件成就之慎重，前條規定之立法理由並說明： 「涉及相關部會權責時，由相關部會審查，例如環境保護、 自然保育等。」據此而論，被告基於區域計畫法中央主管機 關之地位，固然享有基於其行政目的之考量為區域計畫非都 市土地分區變更申請准許與否最終決定權限，但攸關環境保 護、自然保育部分之考量，除非其能就該審查部會結論所引 用之資料及論理推導為具體之瑕疵指摘，否則，該就部分之 審查結果應相當程度受相關審查部會結論之拘束；苟被告與 其他部分審查結果相異而僵持不下，必要時，應由其共同上 級主管機關基於指揮關係而為協調及決斷，要非任由各機關 各執一詞，令人民無所適從。 (三)第按，是否得因開發利用而機動調整分區，區域計畫法第15 條之2 除於第1 項各款為原則性之考量規範外，第2 項並授 權制定審議之作業規範。然該條項各款所使用標準，莫不為 不確定法律概念（如國土利用係屬「適當」而「合理」者、 對環境保護等為「妥適規劃」者、各該公共設施及功用設備 服務能「相互配合」者），除涉及價值判斷外，併涉及對未 來事實之預估。而「預估」係基於現存及已知之事實，按照 公認之經驗法則，推論判斷未來發生某種事實之可能性，不 同於「涵攝」（在於將過去或當前之事實，與抽象之法律構 成要件相聯結）。本來，法院必須基於理性之標準審查行政 決定之合法性，但行政之預估，有時無法充分給予理性之說 明，法院之審查及相應受有限制。由於人類預見能力之不足 ，而用以推論之經驗法則又十分有限，預估之不確定性即在 所難免，法律對預估決定之「可能性程度」做規定時，即包 含行政之「預估餘地」，構成行政之「預估特權」。是以， 法院就被告就區域計畫法第15條之2 之預估判斷為審查時， 自當承認其判斷餘地，降低審查密度。但無論如何，仍有必 要就預估之根據是否正確及完備，預估之方法是否正確，預 估之結論是否可信及一貫為審查，合先敘明。 (四)如本件事實欄所載，本件開發計畫位於台中市烏日區，前經 臺中縣政府報請被告為分區變更之許可，經被告提報該開發 案送被告區域計畫委員會多次審議，終於第309 次審查會議 決議不予許可，原處分援引決議內容全文略謂：「臺中市政 府多次正式公文及會中明確表達，本件社區開發計畫鄰近地 區已有多處都市計畫區可提供住宅需求，且臺中市政府刻正 研擬臺中市區域計畫，本件社區開發計畫所在係大肚山區域 ，大肚山沿線將延續為保護區之規劃，基於本件如許可開發 ，確有造成鄰近地區住宅供過於求之虞、開發區位尚非屬合 理適當、造成政府公共設施興闢及管理維護之負擔、未符合 臺中市政府山坡地保育政策等情事，本件開發計畫確屬不適 當亦欠缺合理性，與鄰近公共設施及公用設備服務未能相互 配合，且尚難認定對自然保育為妥適規劃，未符區域計畫法 第15條之2 第1 項第1 款於國土利用係屬適當而合理、第3 款對環境保護、自然保育及災害防止為妥適規劃、第4 款與 鄰近之公共設施及公用設備服務能相互配合等許可要件，不 同意開發。」而為原告申請之否准乙節，為兩造所不爭執， 並有台中縣政府97年4 月16日府建城字第0970103831號函、 被告區域計畫委員會97年7 月4 日「清新財匯住宅社區開發 案」第1 次行政程序專案小組會議記錄及會議資料、被告區 域計畫委員會97年12月4 日「清新財匯住宅社區開發案」第 1 次專案小組會議紀錄及會議資料、被告區域計畫委員會98 年7 月29日「清新財匯住宅社區開發案」第2 次專案小組會 議紀錄及會議資料、被告區域計畫委員會99年2 月5 日「清 新財匯住宅社區開發案」基地地質安全部分專家學者審查會 議紀錄、被告區域計畫委員會99年5 月17日「清新財匯住宅 社區開發案」基地地質安全部分第2 次專家學者審查會議紀 錄、被告區域計畫委員會99年10月5 日「清新財匯住宅社區 開發案」第3 次專案小組會議紀錄及會議資料、被告區域計 畫委員會100 年10月13日第299 次審查會議紀錄及會議資料 、被告區域計畫委員會101 年5 月17日第309 次審查會議紀 錄及會議資料、原處分等件在卷為憑，自堪認定為實。 (五)揆諸兩造所陳，係就原處分所載系爭開發案未符區域計畫法 第15條之2 第1 項第1 款「於國土利用係屬適當而合理」、 第3 款「對環境保護、自然保育及災害防止為妥適規劃」及 第4 款「與鄰近之公共設施及公用設備服務能相互配合等」 之判斷，是否有瑕疵而有爭議；再斟酌原處分說明二「…… 按經本部區域計畫委員會……期間因本案地質部分涉及侵蝕 溝地形，另召開兩次基地地質安全部分專家學者審查會議… …」等語以觀，本案爭點重要者厥有二者。其一，被告以臺 中市政府之意見，逕指「（臺中市整府）已規劃大肚山沿線 為保護區，固於本案如可開發確有造成鄰近地區住宅公共於 求之虞……與鄰近公共設施及公用設備服務未能互相配合」 ，是否有未依權限判斷之違法（即關於區域計畫法第15條之 2 第1 項第1 款、第4 款認定）﹖其二，被告以開發區域地 質為侵蝕溝地形為主因，認定系爭開發案對環境保護未妥適 規劃，於國土利用不適當且不合理，是否有未充分斟酌相關 事項判斷濫用之違法（即關於區域計畫法第15條之2 第1 項 第1款、第3款之認定）﹖茲分述如次。 (六)被告以臺中市政府之意見為論據，逕為原告分區變更申請之 否准部分： 1.系爭開發案位於臺中市烏日區，乃被告所擬定「臺灣中部 區域計畫（第一次通盤檢討）」範疇（參見本院卷三第50 0 頁以下所附台灣中部區域計畫），是以，系爭開發案是 否有開發必要，區域內城鄉平衡、住宅供需、公共設施援 用、山坡地保育之實施等，原則上，應以「臺灣中部地區 」為討論範圍，而非僅限於所在地臺中市轄區為探討；再 者，本案之申請乃「分區變更」，並非對開發案之目的事 業主管機關為開發許可之申請，是以審酌之重點在於開發 案所在地苟依原告所請而為分區變更，對台灣中部區域計 畫整體國土規劃及利用之影響，而非限於系爭開發案對所 在地及鄰近區域之影響，此間差異不可不察，否則同一開 發案因不同法規範之要求而向不同主管機關申請許可時， 其審核將流於疊床架構且權限不明，以致判斷失焦，無從 實現各該法規範之目的。然綜觀前揭被告區域計畫委員會 歷次開會紀錄及會議資料所示，對於開發案所在地為分區 變更對整體中部區域計畫之利弊得失，委員固非全無討論 ，但終無具體調查及闡述。 2.依據卷內所示，臺中市政府於歷次函文及被區域計畫委員 會審查會議就該分區變更之申請均表示疑慮，有臺中縣政 府97年4 月16日府建城字第0970103831號函、臺中縣政府 98年2 月11日府建城字第0980039768號函、臺中市政府10 0 年11月23日府授都企字第1000213721號函、被告區域計 畫委員會第299 次審查會議紀錄附錄臺中市政府代表發言 意見摘要及被告區域計畫委員會第309 次審查會議紀錄等 件影本在卷可稽，其意見自當予以尊重。惟臺中市政府意 見所據之資料，以及原處分所謂「臺中市政府刻正研擬臺 中市區域計畫」其計畫意見形成之過程及決策單位為何（ 是否如區域計畫法第4 條第2 項所示，設立臺中市區域計 畫委員會研議，其研議資訊及結論）完全付之闕如，被告 亦未命其提出供被告區域計畫委員會檢視，以致系爭開發 案是否確實如臺中市政府所稱：「造成住宅市場供過於求 ，是否造成社會成本之增加及公共設施之負擔」，均無具 體實證及數據可供判斷正確與否，流於空泛推論；被告採 取臺中市政府意見逕為原處分論據，與其謂係基於專業認 知而認同臺中市政府意見，毋寧謂係對於其「機關」地位 之尊重。 3.又，依區域計畫法第5 條、第6 條所示，臺中市政府就其 行政區內土地雖非不得擬定區域計畫，但其轄區土地前經 台灣省政府以「臺灣中部區域計畫（第一次通盤檢討）」 規劃（台灣省精省後，其業務由內被告承受），則臺中市 政府就其行政區內區域計畫或與現行「臺灣中部區域計畫 （第一次通盤檢討）」未必相同，其計畫也可能不為被告 核定（區域計畫法第9 條參照），其間衝突本為可能，蓋 被告與臺中市政府各有其定位及政策方向，所為區域計畫 涵蓋範圍不同，考量重點相異，其計畫內容非經協調本難 求確然一致。此外，臺中市政府就其轄區內都市土地所為 都市計畫，與被告所統籌規劃之「臺灣中部區域計畫」究 係相容抑或扞格，彼此間之相互影響，也是區域計畫中鄰 接都市土地區域是否應分區變更時所應一併檢視。是則， 臺中縣政府98年2 月11日府建城字第0980039768號函說明 二謂：「……惟本縣大肚山西麓臺中港特定區及東麓中部 科學供依誒園區臺中基地附近特定區以規劃據視覺景觀之 『山坡地住宅區』可供開發選址之參考……」等語，臺中 市政府於原處分作成後，另以101 年8 月10日府授都企字 第1010133692號函說明：「……大肚山科技走廊因位處山 坡地，開發成本遠高於周邊已開發、開發中及規劃中之工 業區及科學園區，建議保留大肚山自然資源。該市區域計 畫將對大肚山作整體規劃、對空間發展提出有效指導，以 推動成立大肚山自然公園為規劃方向。本件社區開發計畫 難謂符合臺中市政府歷年都市發展計畫所推行之大肚山科 技走廊之發展目標……」等語，顯然對於同屬大肚山坡地 開發，臺中市政府就「大肚山科技走廊」與系爭開發案採 取差別待遇，此差別之合理性是否經臺中市政府提出論據 說明，而經被告判斷予以認同並援用，被告基於區域計畫 法中央主管機關之地位，就此國土規劃有必要審酌並表明 立場，再據以准駁區分變更之申請，而非逕援引臺中市政 府意見為准駁本案之依據。 4.綜上，被告對於區域計畫法所賦予之權限，容未充分掌握 ，以致於本件分區變更申請案中自行侷限其審查之範圍， 也未充分行使法律所授與之調查權（區域計畫法第8 條） ，乃有未依權限內容判斷之違法。 (七)被告以開發區域地質為侵蝕溝地形為主因，認定系爭開發案 對環境保護未妥適規劃，於國土利用不適當且不合理，而為 原告分區變更申請之否准部分： 1.系爭開發案所處位置為山坡地，為侵蝕溝地形，開發面積 復達於一定範圍，其對於環境保護有所影響，勢在必然。 故而，原告申請許可開發行為時（非本案分區變更申請） ，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出轉送 環境影響評估法之中央主管機關行政院環境保護署審查。 系爭住宅開發案之環境影響評估經行政院環境保護署審查 ，關於開發案處位置之地形、地質就系爭開發案而言，應 為如何之保護對策，亦經原告提出之環境影響說明書第8 章為論述，審查結論乃為「有條件通過環境影響評估審查 」，此有該署100 年8 月19日環署綜字第1000072038號公 告影本在卷為憑，且經原告提出於被告區域計畫審查委員 會討論。參酌前述區域計畫法第15條之2 及立法理由之說 明以觀，環境影響評估既為行政院環境保護署之權責，其 就系爭開發案既為有條件通過環境影響評估之結論，被告 仍質疑其關地質安全之判斷，是否意指行政院環境保護署 審查結論所引用之資料及論理推導有誤？容未見其具體指 摘，也未見其與環境保護之主管機關就此有相互之折衝或 溝通，實在難認其判斷已充分斟酌相關事項。誠然，行政 院環境保護署所為之環境影響評估審查，係針對系爭開發 案對環境之影響來觀察，而非以「分區變更」之角度來論 述是否對環境有不良影響，被告是否因觀察界面與行政院 環境保護署有異，而認系爭開發案對山坡地保育仍有疑慮 ，亦待其闡明論述。 2.就被告區域計畫委員會審查本案過程來看，地質因素為被 告審查核心，屢經原告修正開發案內容，經濟部中央地質 地質調查所最終出具審查意見則係「無意見」，此稽之卷 附被告區域計畫委員會、專案小組及其基地地質安全部分 專家學者審查會議紀錄、經濟部中央地質調查所所98年7 月28日經地工字地00000000000 號函、100 年9 月19日經 地工字第10000054780 號函該所00000000號函所附審查意 見表即明。但被告終局仍認定原告開發案對環境保護未妥 適規劃，於國土利用不適當且不合理，其論理依據何在？ 何以屏斥其所委託鑑定機關所出具之證明文件不用，容未 見其於處分中敘明，難脫未充分斟酌相關事證之嫌，甚者 ，容令人產生是否以無關之因素作為考量之疑慮。 3.承上，被告就開發區域地質為侵蝕溝地形為主因，而為系 爭開發案對環境保護未妥適規劃，於國土利用不適當且不 合理之認定，顯然未探求所有對作成決定具有重要性之事 實及觀點，亦即，程序上，未依行政程序法第9 條規定， 對於當事人有利及不利之情形，一律注意，致有判斷濫用 之違法。 (八)末按，區域計畫法之主要任務在於國土利用之合理性（亦即 該法第1 條所揭示為促進土地及天然資源之保育利用，人口 及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活 環境，增進公共福利等立法目的），但由於該合理性之探求 所牽涉之各層面利益，往往相互衝突，所為之規劃又係難以 檢驗之預測事實，須就自然、歷史、人口、經濟、環保等資 料調查、統計，分析以作為判斷基礎，是必須各該主管機關 長期關切解讀相關資訊，並提供資訊委由中立而專業之區域 計畫委員會判斷始能達成。是被告就區域計畫關於分區變更 申請之核准與否，就形成處分之資料收集、研判及法律適用 ，因係屬行政預估範疇而享有判斷餘地，相對地，也必須就 其判斷過程，盡相當之說明義務，就其認定之事實為必要舉 證，方能取得法院尊重其判斷餘地之基礎，此行政程序法第 96條第1 項第2 款要求行政處分應載明理由之重要論據之一 。亦即，尊重判斷餘地與放任恣意、偏好之判斷濫用，實際 運用之際，往往僅有一線之隔。但差之毫釐，失之千里，前 者透過透明、詳實之論證形成全民可得討論改進之基礎，累 積慣例形成可資遵循之共識，維繫社會秩序；後者則因查證 及論述之空洞化，無從被批駁檢驗，因此壓擠公共政策形成 空間，導致政策決定淪為政治、經濟實力較勁之競技場，乃 為情緒性、投機性民粹之溫床。本件分區變更向被告申請起 自於97年間，開發計畫屢因被告區域計畫委員會意見而修正 ，嗣100 年9 月定稿（參見本院卷二第248 頁以下），迄原 處分於101 年6 月26日作成，前後約有4 年，徵諸區域計畫 法第15條之4 關於審議期間之規定（即：依第十五條之一第 一項第二款規定申請開發之案件，直轄市、縣( 市) 政府應 於受理後六十日內，報請各該區域計畫擬定機關辦理許可審 議，區域計畫擬定機關並應於九十日內將審議結果通知申請 人。但有特殊情形者，得延長一次，其延長期間並不得超過 原規定之期限。）以期間而論，審議不可謂不慎重，然處分 理由之所載，無非略述採用臺中市政府之意見，就其他所調 查之證據取捨及思辯，均未能論述，除前所述者外，另如： 本開發案其他關於水土保持、用水計畫之審查，分經行政院 農業委員會98年5 月26日農受水保字第0981850143號函、經 濟部水利署中區水資源局97年10月23日水中經字第09750077 100 號函通過，是否均經被告審酌仍認不足以抵消該開發計 畫對於山坡地永續利用之不良影響；又如：區域計畫法第15 條之2 關於區域計畫通盤檢討後得為分區變更申請，本來就 是因應具體個案實際需要所為之通盤計畫「例外」規定，僅 援引既定政策而為准駁，已未必全然適當，被告以臺中市政 府對大肚山科技走廊規劃及山坡地保育政策為由否准本件申 請，未為系爭開發案可能對產業、環境等所造成之影響為具 體考量，是否意涵其他任何於系爭開發案選址之開發，因違 反既定政策，均不為被告認可之立場？凡此，均難就原處分 理由為推究，無從認定被告已就處分結論達成之理由為必要 之記載，益徵其判斷有濫用之違法。 | ||