本欄將針對實務常見之重要爭議 與您分享
| 標題 | 旅館業商品禮劵定型化契約應記載及不得記載事項、行政法原理原則 | ||
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| 日期 | 2014-05-16 | 類別 | 行政法類 |
| 內文 | 台北高等行政法院102年度訴字第500號行政判決要旨
(一)按「為發展觀光產業，宏揚中華文化，永續經營台灣特有之自然生態與人文景觀資源，敦睦國際友誼，增進國民身心健康，加速國內經濟繁榮，制定本條例；本條例未規定者，適用其他法律之規定。」「本條例所用名詞，定義如下：……八、旅館業：指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。九、……」「本條例所稱主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「經營觀光旅館業者，應先向中央主管機關申請核准，並依法辦妥公司登記後，領取觀光旅館業執照，始得營業。」「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」「（第1 項）主管機關應依據各地區人文、自然景觀、生態、環境資源及農林漁牧生產活動，輔導管理民宿之設置。（第2 項）民宿經營者，應向地方主管機關申請登記，領取登記證及專用標識後，始得經營。」「經營旅行業者，應先向中央主管機關申請核准，並依法辦妥公司登記後，領取旅行業執照，始得營業。」為發展觀光條例第1 條、第2 條第8 款、第3 條、第21條、第24條第1 項、第25條第1 項、第2 項及第26條所明文規定。據此，我國對於旅館業者，採取許可制，非經核准、登記，不得營業，亦即，基於發展觀光條例第1 條所揭示之諸多立法目的，而以法律對人民之營業自由為一定之限制，核與憲法第23條規定自係無違；而交通部為發展觀光條例之中央主管機關，則應基於職權貫徹上開法律意旨，俾以規範目的之達成。 (二)第按，為保護消費者權益，促進國民消費生活安全，提昇國民消費生活品質，而有消保法之制定（消保法第1 條立法目的參照），該法所稱主管機關，於中央為目的事業主管機關；在直轄市為直轄市政府；在縣( 市) 為縣( 市) 政府（同法第6 條參照）。是就旅館業者（指實際實行該業務者，而非限於經核准登記者）而言，其發展觀光條例及消保法之中央主管機關均為交通部，而地方主管機關則同係各該旅館業者所在地或營業地之直轄市、縣( 市) 政府。又，消保法第17條第1 項授權規定，中央主管機關得選擇特定行業，公告規定其定型化契約應記載或不得記載之事項，其目的自係為擔保消費者不受企業經營者藉定型化契約規制而受有權益損害，其範疇及方向明確，根據此一授權所制定之法規命令（即定型化契約應記載或不得記載之事項），不能抵觸授權之消保法，自無庸論，對於授權母法以外之法律，如發展觀光條例，亦不得抵觸，其理甚明。交通部據消保法第17條第1項授權，以該部公告修正發布之旅館業商品（服務）禮券定型化契約應記載及不得記載事項: 略謂：「本契約所稱商品（服務）禮券，指由領有旅館業登記證之旅館業發行記載或圈存一定金額、項目或次數之憑證、晶片卡或其他類似性質之證券，而由持有人以提示、交付或其他方法，向發行人請求交付或提供等同於上開證券所載金額之商品或服務。……旅館業商品( 服務) 禮券定型化契約應記載事項一、旅館業商品( 服務) 禮券之應記載事項……(六)禮券發行人委託第三人代為銷售所發行之禮券者，應載明受託人名稱及委託銷售起迄日期。(七)商品（服務）禮券之履約保證期間，自中華民國○○年○○月○○日（出售日）至中華民國○○年○○月○○日止（至少1 年），期間屆滿後，禮券持有人仍得向發行人請求給付。二、發行人之履約保證責任，應依下列方式之一為之：……本商品(服務) 禮券所收取之金額，已存入發行人於○○金融機構開立之信託專戶，專款專用；所稱專用，係指供發行人履行交付商品或提供服務義務使用。……」其前言所稱「本契約所稱商品（服務）禮券，指由領有旅館業登記證之旅館業發行記載或圈存一定金額、項目或次數之憑證、晶片卡或其他類似性質之證券，而由持有人以提示、交付或其他方法，向發行人請求交付或提供等同於上開證券所載金額之商品或服務。」等語，其實即係貫徹發展觀光條例之意旨，要求僅有經許可之旅館業者方得為旅館業之經營，始得為旅館業商品（服務）禮券之發行，以維護消費者所使用之旅館業品質。雖旅館業商品（服務）禮券之發行未必全然等同於旅館業之經營，但旅館業商品（服務）禮券之發行人既係消費者認購禮券之交易對象，即負有履行該禮券內容之義務，亦即，渠必須提供旅館業之服務，不論其與所銷售禮券之旅館業者間內部關係為何，於該禮券之債務上，其他旅館業者無非屬於履行輔助人之地位。是以，基於發展觀光條例之立場，該禮券之發行人自然必須領有旅館業登記者，否則無以為良善之整體旅遊業規劃，也無以為個案業者妥適之管制。職是，交通部系爭旅館業商品（服務）禮券定型化契約應記載及不得記載事項對於發行者之限制，乃直承於發展觀光條例，無違反法律保留原則之可言。至於其他種類禮券業者發行人是否限於該禮券債務之實質履行者，事涉各該禮券商品（服務）內容所受目的事業主管規範而定，與旅館業（服務）禮券是否限於由旅館業者者發行之判斷無關，不同目的事業主管機關就禮券發行內容對各該產業及消費者之影響而為發行人相異之限制，乃就必要區隔之事項為不同之待遇，自無悖於平等原則。 (三)再按，交通部上開旅館業商品（服務）禮券定型化契約應記載及不得記載事項除對於發行者身分為限制，並要求發行人之履約保證責任，應以該商品( 服務) 禮券所收取之金額，已存入發行人於金融機構開立之信託專戶，專款專用為之。而所謂專用，係指供發行人履行交付商品或提供服務義務使用而言，資藉以確實保護消費者。是發行人如非旅館業者，由於無法合法提供旅館業服務，自然無法「專款專用為履行提供旅行服務」；即使禮券發行人為旅館業者，但代銷禮券者及開立專戶者如非旅館業者，所收取款項即使存入專戶，也同樣無法實際履行旅館業務。從而，即使係由旅館業者擔任發行人，但非由其親自銷售，而係經委託非旅館業者銷售收取售券款項及代為開立信託專戶者，仍難謂已確實履踐交通部上開旅館業商品（服務）禮券定型化契約應記載及不得記載事項所規範之義務。 (四)末按，「直轄市或縣( 市) 政府認為企業經營者提供之商品或服務有損害消費者生命、身體、健康或財產之虞者，應即進行調查。於調查完成後，得公開其經過及結果。」「直轄 市或縣( 市) 政府對於企業經營者提供之商品或服務，經第 33條之調查，認為確有損害消費者生命、身體、健康或財產 ，或確有損害之虞者，應命其限期改善、回收或銷燬，必要 時並得命企業經營者立即停止該商品之設計、生產、製造、 加工、輸入、經銷或服務之提供，或採取其他必要措施。」 「企業經營者違反主管機關依第三十六條或第三十八條規定 所為之命令者，處新臺幣六萬元以上一百五十萬元以下罰鍰 ，並得連續處罰。」分別為消保法第33條第1 項、第36條及 第58條所明文規定。目的事業主管機關基於消保法第17條第 1 項之授權所制定之定型化契約應記載及不應記載事項，目 的在保護消費者權益，是企業經營者所製作之定型化契約內 容苟有違上開應記載及不應記載事項規定者，於形式上即可 判斷企業經營者依定型化契約所提供之商品或服務有損害消 費者生命、身體、健康或財產之虞，地方主管機關應依消保 法第33條第1 項啟動調查程序；經調查後，如企業經營者所 「實際」提供之商品或服務確實與定型化契約應記載及不應 記載事項所要求者不符，地方主管機關自有必要依比例原則 就其不符之情節為適當之行政措施，合先敘明。 (五)如事實欄所載，原告未領有旅館業登記證，而自任旅遊商品 （服務）禮券之發行人代銷人以銷售新北市旅館業住宿券， 被告依消保法第33條第1 項調查後，認定其行為違反前揭交 通部所公告之「旅館禮券應記載及不得記載事項」，而命原 告停止其行為，原告再向被告答辯，經被告重新實體審查， 仍以原處分請原告停止銷售該市旅館業住宿券等情，為兩造 所不爭執，並有發優館精品休閒旅館休閒票券（以原告為發 行人）、綠楊景觀溫泉山莊雙人平日住宿套券（以原告為代 銷暨信託款項提供者）、原告與旅館業者之商品合作業務合 約書、原告與華泰商業銀行股份有限公司禮券（預收款項） 金錢信託契約摘要、信託聲明書、被告101 年6 月5 日北府 觀管字第1011828747號函、原告101 年7 月17日大字第101 年度第1010717001號函、被告101 年8 月15日北府觀管字第 1012263593號函、原告101 年8 月21日大字第101 年度第10 1082101號函及原處分等件影本在卷可稽，堪認為事實。 (六)原告既未領有旅館業登記證，而自任旅遊商品（服務）禮券 之發行人，或自任代銷人並收取券款項及代為開立信託專戶 之行為，揆諸前揭法文及說明，自係違反前揭交通部所公告 之「旅館禮券應記載及不得記載事項」之規範，而可認定其 所提供之商品或服務有損害消費者生命、身體、健康或財產 「之虞」，被告為新北市消保法地方主管機關，依消保法第 33條啟動調查程序，要屬無誤。經本院檢視原告前後所銷售 之旅遊票券（發優館精品休閒旅館休閒票券、綠楊景觀溫泉 山莊雙人平日住宿套券、原告與旅館業者之商品合作業務合 約書、原告與華泰商業銀行股份有限公司禮券（預收款項） 金錢信託契約摘要、信託聲明書等文件，或以原告為發行人 ，或以旅館業者為發行人而以原告為代銷暨信託款項提供者 ）、原告與旅館業者之商品合作業務合約書、原告與華泰商 業銀行股份有限公司禮券（預收款項）金錢信託契約摘要、 信託聲明書等件證據，原告、旅館業者、信託專戶所屬銀行 及消費者間之法律關係錯綜複雜，如發生旅遊契約有債務不 履行（含瑕疵給付）情狀時，因原告未經審查許可具有旅館 業者之能力，其與旅館業者及銀行間內部關係復與交通部頒 定型化契約內容不同，渠等與消費者間之法律關係與責任歸 屬，絕非一般消費大眾所得釐清，難為風險評估，即使目前 並未發生損害於消費者生命、身體、健康或財產之實害，亦 應認確有發生損害之虞此一抽象危險發生。從而，被告以經 依消保法第33條調查後，認為原告所實際提供之商品或服務 確實與定型化契約應記載及不應記載事項所規範者不同，再 參酌交通部觀光局101 年5 月23日觀賓字第1010013847號函 釋：「……發發行人之履約保證責任，其以『本商品（服務 ）禮券所收取之金額，以存入發行人於○○金融機構開立之 信託專戶……』為之者，所收取之金額係供『發行人』旅行 交付商品或提供服務義務之『專款專用』。大貿受託銷售住 宿券，卻代為收取售券款項及代為開立信託專戶，惟該公司 非旅館業，依規定不得履行前開義務，又住宿券所標稱發行 人係應實際履行前開義務之旅館業，卻自始未取得售券款項 ，亦未開立信託專戶，故售券款項將無從專款專用，不符本 項規定之意旨。」之意見，研判原告行為有消保法第36條前 段所示發生損害之虞情事，亦無不妥，當應依比例原則採取 必要措施，以防止危害發生。 (七)被告為防止消費者因購買原告自任為發行人，或雖以旅館業 者為發行人，但委託原告收取券款項及代為開立信託專戶之 旅遊禮券，受有損害之虞此危害發生，而命原告停止銷售新 北市轄區內旅館業之有上述情節之旅遊票券，核其手段與目 的相當。其實，捨此手段外，也無其他侵害原告權利最小而 能達到保護消費者目的之手段可資採取，核無原告所稱違反 比例原則之情節可言。至於原告是否曾發行其他旅遊票券， 是否曾經其他主管機關警示或禁止，個案情節不同，原已難 比附援引，且與被告無涉，容難認曾為任何處分賦予原告信 賴利益，原告指摘原處分有違信賴保護原則，亦無可採。 (八)雖則，原處分主旨泛稱原告應停止銷售「受託銷售本市旅館 業住宿券」，未再區隔該等住宿券究係屬上述情節，或係原 告僅屬通路，而住宿券發行人及開立專款專戶者均屬旅館業 者之情狀，致生是否將後者情狀之旅遊票券一律禁止原告銷 售之疑義。然則，細繹原處分說明二所示：「貴公司受託銷 售住宿券，代為收取受券款項及代為開立信託專戶部份，前 經交通部觀光局101 年……函釋該行為不符『旅館業商品（ 服務）旅券定型化契約應記載及不得記載事項』之相關規定 在案。……」等語，顯然被告所禁止原告銷售之旅遊票券僅 限於不符「旅館業商品（服務）旅券定型化契約應記載及不 得記載事項」規定者，不及於其他，其明確性尚無疑義。實 際操作上，經原處分後，原告現仍代銷合於記載內容事項合 於定型化契約規範之旅遊票券，亦為原告所自承（參見本院 102 年6 月26日言詞辯論筆錄），可認原處分並未發生有失 明確性之疑義，要無違法。 | ||