本欄將針對實務常見之重要爭議 與您分享
| 標題 | 主管機關依保險法第149條第2項所為之行政處分性質 | ||
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| 日期 | 2014-04-25 | 類別 | 行政法類 |
| 內文 | 台中高等行政法院102年度訴字第349號行政裁定要旨
按「保險業違反法令、章程或有礙健全經營之虞時，主管機關除得予糾正或命其限期改善外，並得視情況為下列處分：一、限制其營業或資金運用範圍。二、命其停售保險商品或限制其保險商品之開辦。三、命其增資。四、命其解除經理人或職員之職務。」「保險業不遵行前項處分，主管機關應依情節，分別為下列處分：一、撤銷法定會議之決議。二、解除董（理）事、監察人（監事）職務或停止其於一定期間內執行職務。三、其他必要之處置。」保險法第149 條第1項、第2 項分別定有明文。依90年7 月9 日修正保險法第149 條之立法理由「依原條文規定，主管機關對問題保險業之處理機制，尚有未完盡之處，爰參考銀行法部分條文修正有關主管機關得據以處分之事由。」之意旨，該條規定，應係立法者為加強主管機關對於問題保險業之監理能力，而參考當時銀行法第61條之1 「銀行違反法令、章程或有礙健全經營之虞時，主管機關除得予以糾正、命其限期改善外，並得視情節之輕重，為下列處分︰一、撤銷法定會議之決議。二、停止銀行部分業務。三、命令銀行解除經理人或職員之職務。四、解除董事、監察人職務或停止其於一定期間內執行職務。五、其他必要之處置。依前項第4 款解除董事、監察人職務時，由主管機關通知經濟部撤銷其董事、監察人登記。為改善銀行之營運缺失而有業務輔導之必要時，主管機關得指定機構辦理之。」之規定訂定。再探諸銀行法第61條之1 之立法理由「為加強金融紀律化，以確保銀行之健全經營，並保障存款大眾之權益，對於違反法令、章程或有礙健全經營之虞之金融機構，中央主管機關可參酌其缺失之輕重，分別明定處置之方式，俾能作迅速有效之處理。」之意旨，可推知保險法第149 條之立法目的，在於加強保險紀律化，以確保保險業之健全發展與經營，及保障保戶之權益，而賦予主管機關對於保險業違反法令、章程或有礙健全經營情形時，介入其經營及決策，並許為必要之管制處置，以確保保險業之健全發展與經營，及保障保戶之權益。職是，主管機關依保險法第149 條第2 項規定所為之行政處分，對處分相對人雖可能發生不利益，然其性質為主管機關為維護保險市場秩序，確保保戶權益，以公權力介入所為之「管制性不利處分」，其主要目的，在於行政秩序之維持或回復。
次按「公司負責人應忠實執行業務並盡善良管理人之注意義務，如有違反致公司受有損害者，負損害賠償責任。」為公司法第23條第1項規定。因此，公司法第8條所規定之公司負責人，包括董事（含獨立董事）、經理人、監察人等，於執行業務時，應以善良管理人之注意義務忠實為公司執行業務。雖公司係由董事組成董事會執行其業務，依公司法第193條規定，其業務之執行應依照法令章程及股東會之決議，以合議執行之。惟為健全公司治理，提升董事會運作效能，並落實監督，證券交易法95年1 月11日修正時，引進獨立董事制度，並於該法第14條之2 第2 項規定：「獨立董事應具備專業知識，其持股及兼職應予限制，且於執行業務範圍內應保持獨立性，不得與公司有直接或間接之利害關係。獨立董事之專業資格、持股與兼職限制、獨立性之認定、提名方式及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」 經查，國寶人壽95年度資本適足率低於200 ％，且未於97年3 月31日之承諾期限前辦理達法定資本適足應增資金額，經被告以前處分限制不得投資不動產。又福座公司北投土地設定抵押權予國寶人壽，以擔保其所積欠租賃保證金4.5 億元，被告於96年6 月12日函限國寶人壽於3 個月內收回該筆債權，然福座公司僅於97年間陸續還款1 億元。嗣國寶人壽於98年12月10日第6 屆第18次臨時董事會決議通過系爭交易，並於98年12月11日完成簽約及辦理所有權移轉登記，同時提報被告。經被告於98年12月18日通知國寶人壽應速撤回北投土地原設定抵押權塗銷之申請作業，並於適法性疑慮尚未解除及被告未同意前，不得以非現金收回債權方式處理系爭租賃保證金債權。國寶人壽於99年1 月26日再向被告補充說明，其將就系爭交易所取得苗栗不動產，規劃為出售區及出租區以取得收益。被告復於99年6 月4 日通知國寶人壽上開會議有相關董事未依公司法第178 條規定利益迴避之瑕疵，國寶人壽遂於99年6 月24日第6 屆第23次臨時董事會再行通過同一議案，以補正前次會議董事未利益迴避之瑕疵等情，為兩造所不爭執，並有前處分、國寶人壽第6 屆第18次臨時董事會議事錄、國寶人壽與恒輝公司清償協議書、國寶人壽99年1 月26 日 國寶法字第099011號函、國寶人壽之福座公司租賃存出保證金案查核報告、被告98年12月18日金管保財字第09800427940 號函、被告99年6 月4 日金管保財字第09902505120 號函、國寶人壽第6 屆第23次臨時董事會議事錄等件影本在卷可憑，堪信為真實。 次查，原告身為國寶人壽獨立董事，其參與國寶人壽98年12月10日第6屆第18次臨時董事會，就系爭交易案件已提出「一、有關不動產之產權是否另有其他抵押貸款之問題或是財務糾紛。二、有無關係人交易之疑慮。三、未來之收益性。」等三點疑義，此有國寶人壽第6 屆第18次臨時董事會議事錄可稽，且出席該臨時董事會之董事除原告外，其餘出席參與表決之董事均與該議案有利害關係，依公司法第206 條準用第178 條之規定，具利害關係之董事即應迴避，不得參與該議案之表決。原告應知悉此一規定，並依法阻止董事會於是日通過租賃保證金互易案之決議，卻消極不作為；又系爭交易案交易金額高達3.5 億元，原告身為保險業之獨立董事，對於系爭管理辦法第4 條第1 項第2 款規定，保險業對同一人之單一交易金額不得逾2 億元之法令限制亦應知之甚詳，然原告卻於99年6 月24日之第6 屆第23次臨時董事會，其他董事均利益迴避之際，在原告未釐清上開疑義前及明知系爭交易係違反系爭管理辦法之規定，即由原告獨自作出同意系爭交易之決定，致國寶人壽違反被告前處分及保險法相關規定，原告不無怠忽職守而有違反公司法第23條第1 項注意義務之情形。從而，被告以原告擔任國寶人壽獨立董事職務，卻有未忠實執行業務且未盡善良管理人注意義務，致國寶人壽有違反法令情事，爰依保險法第149 條第2 項第2 款規定解除原告獨立董事職務，核諸上開規定，於法並無不合。 原告雖主張其曾要求查明系爭交易有無涉及關係人交易之疑義、該清償協議須依法呈報主管機關核准後始得進行等相關事項，經國寶人壽相關部門人員說明系爭交易之法律關係及經營效益等各事項後，基於增進國寶人壽債權回收之即時效益考量下，方同意系爭交易，足認其已秉持客觀公正立場，要求釐清系爭交易所涉相關法律關係及疑義，以保護公司利益，並謹慎參與董事會決議，已善盡獨立董事之義務，並無消極不作為之疏失云云。經查： (一)按獨立董事為董事會之一員，證券交易法規定獨立董事於執行業務範圍內應保持獨立性，係要求獨立董事應憑藉所具之專業性、獨立性，監督內部董事之經營行為。是獨立董事在公司業務之執行上，與內部董事所負之責任自有不同，對於公司遵守相關法令及主管機關之處分合法經營，應負有較高之注意義務，在運作上獨立董事於內部董事決策或執行業務作成前，即有於其所參與之董事會內發動監督行為之義務；苟獨立董事未盡其監督之責任，於執行業務時故意作成與主管機關限制處分相違背，而致違背法令之決定，或有重大之過失，而違反其執行業務所應有之忠實義務，其情節已達不適任保險業負責人之程度時，主管機關為確保保險業之健全發展與經營及維護保險市場之紀律，必要時自得依保險法第149 條第2 項第2 款規定解除其職務。 (二)查原告擔任國寶人壽獨立董事期間，國寶人壽曾於98年10月6 日第6 屆第16次董事會，由全體出席董事無異議照案通過「營運改善計畫暨增資時程」修正案，該內容提及如被告機關同意開放國寶人壽不動產投資等，國寶人壽將得以進行資金配置之長期規劃，配置於收益性較穩定且投資期限較長之不動產，以追求長期而穩健之投資報酬等，原告亦出席該次董事會，是原告應知悉被告前開禁止投資不動產之處分。又國寶人壽於98年12月10日第6 屆第18次臨時董事會討論決議通過系爭交易案時，出席該臨時董事會之董事除原告外，其餘出席參與表決之董事均為福座公司之法人代表，與該議案有利害關係，依公司法第206 條準用第178 條之規定，具利害關係之董事即應迴避，不得參與該議案之表決。原告擔任多年獨立董事，對於前揭公司法利益迴避之規定當無法諉為不知。又依卷附98年12月10日董事會議逐字稿內容，原告有要求經營團隊應報被告同意，然於該次董事會決議後，未有相關事證顯示原告有積極詢問國寶人壽對於被告是否已同意，自98年12月10 日 董事會議至99年6 月24日再度召開臨時董事會止，其間所發生與租賃保證金債權互易案有關之事實及相關文件予以了解及研閱，亦未查證系爭交易案是否已取得被告之同意即獨立作出決議，足徵原告確實未積極執行董事職務，而有未盡善良管理人注意義務，應可認定。原告主張其經國寶人壽相關部門人員說明系爭交易之法律關係及經營效益等各事項後，基於增進國寶人壽債權回收之即時效益考量下，方同意系爭交易，已善盡獨立董事之義務，自不足採。 原告又主張被告未依保險法第149 條第2 項第1 款規定撤銷國寶人壽第6 屆第18次及第23次臨時董事會決議，卻於事過1 年5 個月後處分原告，且其處分理由並未明確敘明原告應為如何忠實執行職務及盡善良管理人之注意義務，足見原處分誠有可議之處云云。經查： (一)按「依行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。」(最高行政法院96年度判字第594號判決要旨參照)觀之原處分之記載，其主旨載明「貴公司(即國寶人壽) 以取得不動產方式作為債權收回之交易，核違反保險法相關規定，…，及依保險法第149 條第2 項第2 款及第3款 分別解除貴公司決議本案之黃獨立董事○職務及停止焦監察人○於1 年內執行職務，…。」並於事實欄一、二、詳細敘明國寶人壽違規事實之經過，且於事實欄五、指明「另貴公司前獨立董事黃○、監察人焦○有未忠實執行業務且未盡善良管理人注意，致公司有違反法令情事，爰依同法第149 條第2 項第2 款規定解除貴公司董事黃○職務及停止監察人焦○於一年內執行職務；…。」理由及法令依據欄亦記載「保險法第149 條第2 項第2 款及第3 款、保險法第168 條第4項 、保險業對同一人同一關係人或同一關係企業之放款及其他交易管理辦法第4 條第1 項第2 款」，末端並有教示條款之記載。綜觀原處分全文，已足使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及知悉其得提起行政救濟可以獲得救濟之機會，核諸上開說明，原處分並無違反行政行為明確性原則，原告此部分主張，要無可採。 經查： (一)按保險為現代社會安全制度重要之一環，且保險業為一長期經營之事業，其負責人對保險業甚具影響力，故保險法第137 條第1 項規定保險業之設立，須經主管機關特許；而該條第2 項，對保險業申請設立許可應具備之條件、程序、應檢附之文件、發起人、董事、監察人與經理人應具備之資格條件、廢止許可、分支機構之設立、保險契約轉讓、解散及其他應遵行事項之辦法，亦授權主管機關規定，足見立法者基於保險業之特性，為維護保險市場秩序，確保保戶權益，許主管機關對保險業之經營有較高之介入，而限制保險業之經營自主性。又保險法第137 條之1 所授權訂定之「保險業負責人應具備資格條件準則」，對保險業負責人資格即設有諸多限制，其第3 條對保險業之負責人訂有消極資格之規定，其中第1 項第11款規定因違反保險法、銀行法、證券交易法等經主管機關命令撤換或解任，尚未逾5 年者，不得充任保險業負責人之規定，即屬保險主管機關為加強保險紀律，所得運用之重要監理工具之一。再者，憲法第15條對人民工作權之保障規定，其內涵固包括人民之職業自由；然該自由於增進公共利益之必要下，依憲法第23條規定，並非不得予以限制；而公權力適當介入保險業之經營為保險監理所需要，對保險紀律之維護有其重要性；再就「保險業負責人應具備資格條件準則」對於保險業負責人之消極資格規定，所產生職業自由之限制，與上揭公益之實現，加以權衡，其所為之限制，尚屬必要之手段，應為適當之限制，核與憲法第23條比例原則之要求，亦無違背。 (二)又獨立董事因經改選、自行辭職或主管機關為解除職務之處分等，固均可發生職務解除之事實；然如發生之法律依據不同，致生不同之效果或功能目的時，除非本質上不可能並存；否則，法理上即無不許多項解職原因，同時存在之理。查保險業不遵行主管機關依保險法第149條第1項所為處分，如與其獨立董事，未盡善良管理人之注意義務有關，依其情節，有對其獨立董事作成解除職務之管制處分必要時，因獨立董事之解職，依保險業負責人應具備資格條件準則第1項第11款之規定，發生於一定期限內不得為保險業負責人之限制效果，即主管機關對獨立董事作成之解職處分，除發生職務解除之事實結果外，尚有以解職處分之作成，始向後發生之管制功能；且獨立董事因改選解職，與由主管機關依保險法第149 條第2 項第2 款規定解除其職務，二者間並無本質上不相容之情形。是主管機關於作成解職處分前，雖保險業之獨立董事，已因改選而不具獨立董事身分，仍不影響主管機關原得對之所為之解職處分。原告主張原處分解除原告事實上已不存在之獨立董事職務，屬無效之行政處分，尚非可採。 (三)再者，依保險法第149 條第2 項規定作成之行政處分，其性質除係「管制性不利處分」外，亦屬裁量處分。主管機關於保險業不遵行其依保險法第149 條第1 項所為之處分時，得就其情節，依同條第2 項規定選擇適合達成所欲管制目的之手段，作成必要之措施或處分，於具體個案進行司法審查時，法院應以主管機關所作成之具體處分為對象，就其構成要件是否相合，能否達成管制之目的，及有無作成處分之必要等予以審查。此外，管制性處分作成之主要目的，在於行政秩序之維持或回復，而主管機關依權責所為管制方法之選擇，為行政權行使之範圍，且各種管制方法，各有其管制目的，在平等原則之要求上，本應給予低密度之審查，且同一事件涉案之人員，其情節未盡相同。從而，對具體行政處分是否違法之審查，尚難因行政機關有其他管制選擇，而以主管機關未選擇最有效之管制處置為理由，作為行政處分裁量違法之論據；亦難以主管機關未對於個案中之其他人員為管制處分，認與平等原則有違。 (四)查國寶人壽租賃保證金債權互易案有諸多違反法令之情事，已如前述，原告本應超然且獨立行使其獨立董事職務卻消極未行使，顯未善盡獨立董事應負之法律義務，致公司法設置獨立董事之目的無法落實，有違公司治理，造成獨立董事制度淪為空談，影響保險業之健全經營。況且，解除職務之處分亦生將來擔任保險業負責人消極資格之限制效力，為督促任職保險業之獨立董事須恪遵保險相關法令及落實主管機關之管理監督，防止違規與不法情事發生，進而保障保戶權益及維護保險市場秩序，核諸上開說明，原處分解除原告獨立董事職務，並無違反平等原則及比例原則之情事，原告此部分之主張，亦無可採。 | ||