本欄將針對實務常見之重要爭議 與您分享
| 標題 | 環境法上生煤使用許可證之管制與司法審查 | ||
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| 日期 | 2014-04-25 | 類別 | 行政法類 |
| 內文 | 台北高等行政法院101年度訴字第1982號行政判決要旨 一、依危險防禦原則及預防原則，空污法分別配置不同制度防制空氣污染，本件生煤使用許可證許可原告之煙煤年使用量344 萬公噸，係基於預防原則而為之管制： 〈一〉危險防禦原則及預防原則均為環境法之基本原則。危險防禦原則係指對於具體危害之抵抗或排除，於空氣污染防制上，通常採取污染源排放標準加以管制，係以超過排放標準即認有具體明確之危害，例如空污法第20條第1 項規定：「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」第56條第1 項規定公私場所違反上開規定者應處罰鍰，第2 項規定除罰鍰外並應通知限期補正或改善，屆期未補正或完成改善者，按日連續處罰，情節重大者，得命停工或停業，必要時，並得廢止操作許可證或令其歇業；預防原則則是在具體危害產生之前，即預先加以防止，避免危險之產生，可參見環境基本法第6 條第1 項規定：「事業進行活動時，應自規劃階段納入環境保護理念，以生命週期為基礎，促進清潔生產，預防及減少污染，節約資源，回收利用再生資源及其他有益於減低環境負荷之原（材）料及勞務，以達永續發展之目的。」或該法第22條以下之規定，於環境法制上，例如環境影響評估、總量管制等，均屬預防原則之體現。 〈二〉按空污法第28條第1 項、第3 項規定：「販賣或使用生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質者，應先檢具有關資料，向直轄市、縣（市）主管機關申請，經審查合格核發許可證後，始得為之；其販賣或使用情形，應作成紀錄，並依規定向當地主管機關申報。」「第一項販賣或使用許可證之申請、審查程序、核發、撤銷、廢止、紀錄、申報及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」同法第58條規定：「（第1 項）違反第二十八條第一項規定或依第三項所定管理辦法者，處新臺幣五千元以上十萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。（第2 項）依前項處罰鍰者，並通知限期補正或申報，屆期仍未遵行者，按日連續處罰；情節重大者，得令其停工或停業，必要時，並得廢止其販賣或使用許可證或勒令歇業。」參加人依上開授權訂定發布生煤使用許可證管理辦法第9 條規定：「使用許可證應記載事項如下：一、有效期間及證書字號。二、基本資料：(一)公私場所名稱及地址。(二)公私場所負責人姓名、身分證明文件字號及住址。三、許可內容：(一)使用物質名稱、主要成分及年使用量。(二)污染源名稱、操作條件及操作期程。(三)空氣污染防制措施與設備之名稱、型式、處理容量及操作條件。四、其他經主管機關記載之事項。」第10條規定：「領有使用許可證者，應依許可內容使用許可物質。使用許可證許可內容有異動者，應於異動前，重新申請使用許可證。」上開法規命令核未逾越母法授權之範圍，亦未違反授權意旨，應可援用，合先敘明。 〈三〉經查，上開生煤使用許可證雖載明許可之年用煤量，然因生煤品質不同，燃燒效率及排放物質比率即有不同，使用者亦可透過製程改善、強化污染防制設備等方式，降低空氣污染物之排放量，可見控制生煤使用量與控制空氣污染物質排放量間，未必有直接關連。亦即使用相同數量之生煤，但採購燃燒效能較好之生煤，採用污染防制設備較好之電廠，仍可控制其實際產生之空氣污染物在較低之排放量。是若自危險防禦原則之角度觀察，本件生煤使用許可證為何許可原告之煙煤年使用量為344 萬公噸，而不是3,439,999 公噸？何以3,440,001 公噸即對環境有具體危害，而344 萬公噸即無具體危害？均難以索解。實則，上開344 萬公噸之煙煤使用許可量，係採自「和平火力發電廠開發計畫」環境影響評估中有關空氣污染物總量管制下之數量。查原告之和平火力發電廠開發計畫，其環境影響評估報告書前於87年7 月17日業經參加人核備在案，原許可 每年用煤量253 萬公噸，排放空氣污染物經核定其硫氧化 物及氮氧化物之排放濃度均為50ppm 以下，粒狀污染物為 30 mg/N 以下，空氣污染物總排放量分別為總懸浮微粒 837 公噸/ 年、硫氧化物3,644 公噸/ 年、氮氧化物2,61 9 公噸/ 年（和平工業區全區總量管制為總懸浮微粒4,88 4 公噸/ 年、硫氧化物6,957 公噸/ 年、氮氧化物19,330 公噸/ 年）。於92年原告以維持原環評承諾即不提高上開 總排放量及排放濃度值之條件下，申請增加年用煤量至34 4 萬公噸，並提出開發計畫用煤量變更環境影響差異分析 報告，經參加人環境影響評估審查會第107 次會議審查通 過，於92年10月1 日以環署綜字第0920070811A 號函同意 備查，有92年8 月「和平火力發電廠開發計畫用煤量變更 環境影響差異分析報告（定稿本）」在卷可稽（本院卷2 第48至103 頁）。 〈四〉從而，可知本件生煤使用許可證許可原告之煙煤年使用量 344 萬公噸，係基於預防原則而為之程序性管制作為。 二、行政罰法第18條第2 項罰鍰酌量加重規定之內涵： 〈一〉按行政罰法第18條第1 、2 項分別規定：「裁處罰鍰，應 審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因 違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力 。」「前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得 利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。」 其立法理由謂：「第一項規定裁處罰鍰時應審酌之因素， 以求處罰允當。又裁處罰鍰，除督促行為人注意其行政法 上義務外，尚有警戒貪婪之作用，此對於經濟及財稅行為 ，尤其重要。故如因違反行政法上義務而獲有利益，且所 得之利益超過法定罰鍰最高額者，為使行為人不能保有該 不法利益，爰於第二項明定准許裁處超過法定最高額之罰 鍰。」。 〈二〉是依行政罰法第18條第2 項規定加重者，即同條第1 項之 罰鍰，雖不受法定罰鍰最高額之限制，其行政罰本質並無 更異，仍與單純之不法利得追繳有別（行政罰法第20條有 關不當利得之追繳，本質上並非行政罰）。其次，行政罰 法第18條第2 項規定得據以酌量加重之「前項所得之利益 」，係指同條第1 項規定之「因違反行政法上義務所得之 利益」，顯見該所得利益與行為人違反之行政法上義務間 ，應具因果關係，若所得利益與行政法上義務違反之間並 無因果關係，自無從適用行政罰法第18條第2 項酌量加重 罰鍰之規定。再者，行政罰法第18條第2 項係規定「得於 所得利益之範圍內酌量加重」，對於「加重與否」及「加 重之罰鍰金額（以所得利益為上限）」，均有裁量空間， 係採便宜原則，而非法定主義。 〈三〉依空污法第58條規定，使用超出許可證許可生煤使用量之 行為，係違反同法第28條第3 項規定所授權訂定之生煤使 用許可證管理辦法第10條前段「領有使用許可證者，應依 許可內容使用許可物質」規定，應予裁罰。任何行政裁罰 處分應植基於2 種法令依據上，就本件言，課予行政法上 義務之「義務規範」即同法第28條第3 項授權訂定之生煤 使用許可證管理辦法第10條前段規定，以及對違反行政法 上之義務者之處罰規定所在的「裁罰規範」即空污法第58 條。是以，得否依據行政罰法第18條第2 項規定酌量加重 裁罰，仍應檢視上開義務規範及裁罰規範內涵，查究其與 所謂之所得利益間有無因果關係可言。 三、原告於98、99年間並未逾越經核可之空氣污染物排放總量及 排放濃度管制標準，本件單純為違反預防原則下生煤使用許 可證有關許可用煤量之裁罰問題： 〈一〉基於空污法第24條對固定污染源之規範，原告煙道排氣口 均設有自動監測設施，可連續監控其空氣污染物之排放， 有固定污染源操作許可證在卷可稽（本院卷1 第117 至15 1 頁）。原告主張98、99年度間，其雖有超量用煤，但因 原告污染防制設施發揮效能，因此該二年度之空氣污染物 排放總量並未超出許可之排放量，亦未違反排放濃度管制 標準值（粒狀污染物≦30mg/N、硫氧化物≦50ppm 、氮 氧化物≦50ppm ）等情，有原告提出之和平電廠空氣污染 物排放濃度及排放總量表在卷可稽（本院卷1 第142 頁） ，亦為被告所不否認。是以，本件並不涉具體危險，應僅 單純為違反生煤使用許可證有關許可用煤量之裁罰問題。 〈二〉本件生煤使用許可證許可原告年用煤量344 萬公噸，原告 主張係依據其與台電公司之購售電合約約定，於保證發電 時段必須全額出力、於非保證發電時段則依照台電公司調 度需求而為供電，因此，原告就「保證發電時段」之保證 售電量，以每部機組2,396,210,784 度，再乘以原告機組 可正常運轉之係數0.95，得出預估售電量為4,552,800,49 0 度，再依機組耗煤率，換算出保證發電量部分之年用煤 量約為1,821,120.20公噸，再依合約約定，計算出每年之 「非保證時段」小時數為4,734 小時，售電量至多為5,63 5,202,112 度，若以全額出力70% 推估每年「非保證時段 」之售電量，換算「非保證時段」發電之年用煤量約為1, 577,856.59公噸，兩者相加，再乘以用煤量安全係數（1. 01），即為原告年度用煤量預估之3,432,966.56公噸，原 告即取整數344 萬公噸，據以提出環境影響差異分析報告 ，並經參加人准予備查，有購售電合約書節本（本院卷1 第100 至103 頁）、用煤量估算表（本院卷1 第152 頁） 及上開「和平火力發電廠開發計畫用煤量變更環境影響差 異分析報告（定稿本）」在卷可稽。足認344 萬公噸年用 煤量之許可，係源自環境影響評估之空氣污染物排放總量 管制數額而來，為預防原則下之污染防制機制。其係基於 風險管控之目的，透過用煤量之管制，間接控制該地區排 放之空氣污染物總量，僅屬抽象危險之預防，而非對於具 體危害之防禦。是生煤使用許可證管理辦法第10條前段所 規定之生煤使用許可量，其規範目的既為抽象危險之預防 （風險管控），自難認與原告售電所獲利益間直接有因果 關係可言。從而，被告依行政罰法第18條第2 項，採計原 告發電售電營業利得據以加重裁罰，於法自有未合。 〈三〉對於違反空污法第28條第1 項規定或依第3 項所定管理辦 法者，主管機關依空污法第58條第2 項規定，除罰鍰之外 ，尚有更為直接有效之管制手段：「並通知限期補正或申 報，屆期仍未遵行者，按日連續處罰；情節重大者，得令 其停工或停業，必要時，並得廢止其販賣或使用許可證或 勒令歇業。」再者，本件344 萬公噸年用煤量既為原告於 環境影響評估報告書之承諾，依環境影響評估法第17條規 定，自應切實執行，如有違反，依同法第23條第1 項規定 ，處30萬元以上150 萬元以下罰鍰，並限期改善，屆期仍 未改善者，得按日連續處罰；情節重大者，依同條第2 項 規定，得由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實 施開發行為，必要時得逕命其停止實施開發行為，其不遵 行者，處負責人3 年以下有期徒刑或拘役，得併科30萬元 以下罰金。對於超量用煤之行為，主管機關仍有上開較裁 處罰鍰更為直接有效之手段加以管制，若情節重大，逕予 停工、停業或廢止許可，均可達成管制目的。是被告主張 其欠缺行政罰法第18條第2 項加重規定即無法有效管制云 云，並非可採。 〈四〉實則，基於預防原則，行政機關應積極採取更為直接有效 之管制作為，預先防止以避免危險，捨此不為，消極坐視 ，事後縱裁處巨額罰鍰，對可能遭受之風險難收防止之效 。是被告竟稱其因參加人所訂之生煤使用許可證管理辦法 第15條規定，使用生煤之紀錄係由原告於每年1 月及7 月 底前向其申報，故至原告申報後始知原告前半年之使用紀 錄，其始能查核上年度有無超量用煤，並無可能像父母親 照顧嬰孩一般要隨時緊盯在旁提醒原告別超量用煤云云， 被告及參加人怠忽管制手段預防危險之積極功能，背棄空 污法保護環境之規範目的，自無可採。 四、被告作成之98年裁處，尚無違誤，嗣以原處分1 逕予撤銷， 於法有違： 〈一〉按行政程序法第117 條前段規定：「違法行政處分於法定 救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤 銷；其上級機關，亦得為之。」是可知行政機關於作成行 政處分之後，如發現該處分為違法時，基於依法行政原則 之意旨，原則上得撤銷該處分以回復合法之狀態，惟由於 行政處分之撤銷牽動既有之法律狀態及人民之權益，自應 嚴守其界限。就本件而言，應審究者即在於98年裁處未援 用行政罰法第18條第2項加重裁罰，是否違法？ 〈二〉又按空污法第75條規定：「( 第1 項）依本法處罰鍰者， 其額度應依污染程度、特性及危害程度裁處。（第2 項） 前項裁罰準則，由中央主管機關定之。」查參加人於89年 12月27日以環署空字第0076476 號令制定發布空污裁罰準 則，91年10月9 日以環署空字第0910067756F 號令修正發 布第1 條條文，91年12月11日環署空字第0910084483F 號 令修正發布第3 、5 條條文，102 年3 月4 日以環署空字 第1020016425號令修正發布全文7 條。依憲法第7 條平等 原則及行政機關之自我拘束原則之要求，參加人及被告於 處理每一處罰鍰案件時，均應遵循當時有效之裁量準則而 為裁量。 〈三〉再按被告作成98年裁處當時適用之91年12月11日修正發布 之空污裁罰準則第3 條規定：「違反本法各處罰條款，除 本法另有規定者外，以附表所列之裁罰公式計算應處罰鍰 。但經主管機關認定，屬本法第82條各款規定情節重大情 形之一者，得以該處罰條款之最高罰鍰裁罰。」第4 條規 定：「依前條規定裁處之罰鍰，倘超過該處罰條款規定之 罰鍰額度上限時，以其上限罰鍰額度計算。」（本院卷1 第84、85頁）核上開規定及其附表，依違反空污法之處罰 條款（義務規範與裁罰規範）、污染程度、危害程度、污 染特性等情節，以為處分罰鍰數額之基準，與空污法第75 條授權之意旨無違，亦與比例原則之要求無違，是被告如 係依該裁罰準則而為裁量，即難指為裁量瑕疵之違法。 〈四〉查本件原告於98年使用煙煤3,517,925 公噸，超過許可用 量達77,925公噸，係違反空污法第28條第3 項規定所授權 訂定之生煤使用許可證管理辦法第10條規定，被告依空污 法第58條（後段）規定，於99年12月3 日以98年裁處裁罰 原告10萬元罰鍰（本院卷1 第58頁）。對照上開91年12月 11日修正發布之空污裁罰準則附表，就違反空污法第28條 第1 項定有裁罰公式，係以污染程度因子（A ）（違反者 由各級主管機關依個案污染程度自行裁量，A=1.0 ～3.0 ）危害程度因子（B=1.0 ）污染特性（違反本法發生 日前1 年內違反相同條款累積次數）（各處罰條款所定 下限罰鍰）計算其罰鍰。至於違反空污法第28條第3 項規 定所授權訂定之生煤使用許可證管理辦法第10條規定，於 上開空污裁罰準則附表則無裁罰公式之規定，惟與同為規 範生煤使用許可證之空污法第28條第1 項規定相較（罰則 亦同為第58條），違反第1 項規定係完全未經許可即使用 生煤者之違法情節，顯較違反第3 項管理規範超量使用生 煤者之違法情節為重，是依舉重以明輕法理，有關違反空 污法第28條第3 項規定部分，採取同條第1 項上開裁罰公 式作為其裁罰之上限，應屬妥適。因此，被告於作成98年 裁處時，參照違反空污法第28條第1 項之裁罰公式，原告 並無實際污染情事（A=1.0 ），於98年亦是第1 次違反該 規定（C= 1.0），依上開裁罰基準（A B C 100,00 0= 100,000），依空污法第58條後段規定，裁罰原告最低 額度之10萬元罰鍰，尚難認有違法。 〈五〉嗣行政罰法於94年2 月5 日制定公布，並自95年2 月5 日 施行，惟參加人並未因行政罰法第18條第1 、2 項之制定 ，而就其所授權制定之空污裁罰準則有所修正，仍以空污 法原處罰條款規定之罰鍰額度為上限，即使是情節重大之 情形，亦僅以該處罰條款之最高罰鍰裁罰。且承前所述， 行政罰法第18條第2 項之規定，係採便宜原則，僅屬被告 裁量權行使之範疇，在被告應遵循之空污裁罰準則未修正 前，被告98年裁處未依行政罰法第18條第2 項之規定予以 加重裁罰，於法尚非違誤。 〈六〉至102 年3 月4 日參加人以環署空字第1020016425號令修 正發布空污裁罰準則，雖於第4 條後段增列但書規定：「 但違反本法義務所得之利益，超過法定罰鍰最高額時，依 行政罰法第18條第2 項規定，得於所得利益之範圍內酌量 加重，不受法定罰鍰最高額之限制。」（附表違反空污法 第28條第1 項之裁罰基準，仍維持上開規定，未為修正） ，惟尚非被告於98年裁處時生效適用之法規命令，被告98 年裁處未予適用，於法自無不合。 〈七〉本件被告於101 年5 月15日被告另以原處分1 撤銷98年裁 處，其理由為：「…貴公司（即原告）98年超量使用燃煤 違反事實明確，惟本府（即被告）業於99年12月3 日府環 空字第0990210420號函，裁處新臺幣10萬元在案，相較於 貴公司98年及99年違反法規所獲利益相較，不法利益及裁 罰金額差距甚大，顯然如未依據行政罰法賦予行政機關就 其違反行政法上義務行為獲利益加重裁罰之權力加重裁罰 ，去除其不法利得，難以遏止此種違法行為。經本府重新 審酌後予以撤銷原處分並另為適法之處分。」（本院卷1 第40頁）明示被告係將作成98年裁處後新發生之原告99年 底超量用煤事實，據為原處分1 之事實基礎。按違法行政 處分之撤銷，係以該行政處分作成時之法律狀態及事實狀 態作為違法判斷之基準時，被告原處分1 竟以98年裁處作 成時尚未發生之事實為據，且認定其違法而予撤銷，於法 顯有違誤。 〈八〉至98年裁處固屬不利原告之裁罰處分，原處分1 將其撤銷 ，表面上似對原告較為有利，故原告起訴請求撤銷原處分 1 即陷於是否欠缺權利保護必要之爭議。惟查，被告撤銷 其98年裁處之目的，即在作成更不利於原告之裁罰，有上 開原處分1 之理由可查，是對於原告訴請撤銷原處分1 部 分是否有權利保護必要，自宜合併為整體觀察，而應肯認 之，又參加人101 年10月18日環署訴字第1010094777號訴 願決定執此理由不予受理，於法未合，爰併與原處分1 撤 銷之。 五、原處分2 就原告98、99年違反許可用煤量之行為加重裁罰， 亦有違誤，應予撤銷： 〈一〉被告98年裁處既不應撤銷，業如前述，該部分自不得再為 罰鍰之裁處，原處分2 重複就原告98年違反許可證許可用 煤量之行為裁處罰鍰，有違反一行為不二罰原則之違誤。 原處分2 係合併原告98年及99年超量用煤258,663 公噸之 事實，於裁處書一併作成一個罰鍰441,929,966 元之裁處 ，無從分割，其既有上開違誤，自應將原處分2 全部撤銷 。 〈二〉被告於101 年6 月29日作成原處分2 ，其裁罰基準，仍應 適用裁處時即91年12月11日修正發布之空污裁罰準則，即 應以空污法原處罰條款規定之罰鍰額度上限為裁罰上限， 原處分2 未依當時有效之空污裁罰準則裁罰，亦有裁量濫 用之違法。 〈三〉再者，本件生煤使用許可證許可原告年用煤量344 萬公噸 ，係源自環境影響評估之空氣污染物排放總量管制數額而 來，為預防原則下之污染防制機制，其義務規範既植基於 程序性之風險管控，自難認與原告售電所獲利益間直接有 因果關係可言，業如前述。是被告採計原告發電售電營業 利得為原告違反行政法上義務所得之利益，並認因已超過 法定罰鍰之最高額，爰依行政罰法第18條第2 項加重裁罰 ，於法自有未合。況且，被告計算原告所得利益，亦有違 誤： 1.被告原處分2 係依參加人101 年4 月16日環署督字第10 10030799號函所附報告（原處分卷第45至250 頁）計算 原告之所得利益，即以原告當年度營業淨利除以該年度 用煤量總量，得出每公噸用煤得產生之獲利（98年為2, 383 元/ 公噸、99年度為1,385 元/ 公噸），再以每公 噸用煤得產生之獲利乘以該年度用煤超量噸數，得出該 年度違規獲利金額（98年度為185,695,275 元、99年度 為250,322,130 元），且加計利息。 2.實則，由於原告售電予台電公司之保證時段電價及非保 證時段電價，價格不同，故計算超出許可用煤量部分之 售電價格，應就該段期間屬保證時段或非保證時段分別 列計電價（原告陳稱依其用煤記錄，分別於98年12月21 日1 點16分、99年12月15日12點22分，用煤達到該年度 許可量344 萬公噸），經本院依職權函詢台電公司，有 該公司102 年3 月26日電業字第1020003197號函在卷可 稽（本院卷1 第283 、284 頁），其與全年度平均售電 價格不同，對於計算原告營業淨利自有影響。原處分2 既認定原告違反行政法上義務所得之利益超過罰鍰最高 額之100 萬元，自應再細究超出許可用煤量部分發電之 實際售電價格，計算原告所得利益之範圍，否則即有裁 量濫用。 〈四〉至於被告及參加人另指稱火力發電廠會排放空氣細懸浮微 粒PM2.5 、重金屬、汞等，目前雖未設有空氣污染物濃度 排放標準，惟原告超量使用生煤，仍將產生超量之污染物 云云。實則，參加人主張之上開空氣細懸浮微粒PM2.5 、 重金屬、汞等物質，既未明定其濃度排放標準，亦未納入 排放總量管制之對象，管制與否仍在討論階段，實難據為 裁罰原告之規範內涵。 〈五〉有關原告99年超量使用生煤180,738 公噸部分，與原告98 年使用超量之行為，既屬不同年度，依生煤使用許可證以 年度使用量作為許可範圍，自為分別獨立之違規行為，原 告主張其98、99年度用煤超量行為係繼續性之行為云云， 實無可採。是原處分2 經本院撤銷確定後，被告仍得就99 年度部分另行裁罰，併此敘明。 | ||