本欄將針對實務常見之重要爭議 與您分享
| 標題 | 汽車照稅課徵、違規停車資料是否屬於個人資料保護？ | ||
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| 日期 | 2014-02-15 | 類別 | 行政法類 |
| 內文 | 台灣桃園地方法院102年度簡字第2號行政判決要旨
（一）按使用牌照稅於每年四月一日起一個月內一次徵收。使用牌照稅法第十條第一項前段定有明文。另按交通工具所有人或使用人未於繳款書所載繳納期間內繳清應納稅款者，每逾二日按滯納數額加徵百分之一滯納金，逾三十日仍未繳納者，移送法院強制執行。逾期未完稅之交通工具，在滯納期滿後使用公共水陸道路經查獲者，除責令補稅外，處以應納稅額一倍之罰鍰，免再依第二十五條規定加徵滯納金。同法第二十五條、第二十八條第一項定有明文。查本件原告原所欠繳之一００年度使用牌照稅，開徵日除上述期間外，另經被告重新展延繳納期間自一００年七月十一日至一００年八月十日止，同年六月二十一日郵寄至原告之戶籍地址，因未獲會晤原告本人，亦無受領文書之同居人、受雇人或應送達處所接受郵件人員，遂按行政程序法第七十四條規定，將該送達文書寄存送達於原告住所地之郵政機關新坡郵局，此有被告連線列印之戶政連線戶籍資料及使用牌照稅繳款書送達證書影本附卷可稽，因此系爭使用牌照稅繳款書即生送達效力，原告自有依限繳納稅款之義務。惟原告未於前述繳納期限內繳納系爭一００年使用牌照稅，被告遂依使用牌照稅法第二十五條之規定，於滯納期滿後，移送法務部行政執行署桃園行政執行處強制執行，而原告遲至一０一年一月十二日始繳納本稅一萬一千二百三十元及滯納金一千六百八十四元之事實固不否認，足認為真。
（二）次按送達，不能依前二條規定為之者，得將文書寄存送達地之地方自治或警察機關，並作送達通知書兩份，一份黏貼於應受送達人住居所、事務所、營業所或其就業處所門首，另一份交由鄰居轉交或置於該送達處所信箱或其他適當位置，以為送達。行政程序法第七十四條第一項定有明文。查被告機關將上述使用牌照稅繳款書送達原告上述戶籍地時，因未獲會晤本人亦無應受領文書之同居、受雇人或應送達處所之接收郵件人員，其依法將該送達文書寄存於新坡郵局，有被告機關提出連線列印之戶政連線戶籍資料及使用牌照稅繳款書送達證書影本在案可證。原告即使主張適逢前幾月父、母親相繼過世，惟未能提出客觀上無法按期繳納之事由，自仍不影響送達且期間開始計算之效力。即令本院認為本條以寄存日即生送達效力不盡合理，經類推行政訴訟法第七十三條第一項（或其他民、刑訴訟法）之規定，於寄存日起，經十日發生效力，本件至遲亦於一００年六月三十日生送達效力。是系爭車輛於一００年九月二十一日在竹北市高鐵七路設有禁止停車標線之處所停車，而違反道路交通管理處罰條例第五十六條第一項第四款規定，經新竹縣政府警察局交通隊查獲時，原告確實未繳納一００年使用牌照稅。被告據此認定原告逾期未完稅之交通工具，在滯納期滿後使用公共水陸道路，處以應納稅額一倍之罰鍰，即一萬一千二百三十元，形式上觀之尚符法律規定。 （三）惟查本案於處罰上述罰鍰前，並未給予原告即受處分人陳述意見之機會，此為兩造所不爭執。因而是否符合如何之法定例外事由，得事前不給予原告即受處分人陳述意見，即為本案爭點之一。又被告機關所以發現原告之系爭車輛在滯納期滿後仍有使用公共水陸道路之事實，係依據新竹縣政府警察局交通隊所舉發之違規停車資訊，此涉及該資訊是否屬個人資料保護法所規範之「個人資料」？而稅捐機關係依據如何之法律依據，得以要求新竹縣政府警察局提供原告之違規停車資訊，或反之，新竹縣政府警察局係依據何項法律規定，必須以所謂「代違反道路交通管理事件通知單」，向被告即稅捐機關負有舉發義務？又如此行政作為是否有違個人資料保護法（本案時點應為修正前之電腦處理個人資料保護法）？當屬本案另一不容忽視的重要爭點。以下分述之。 （四）就裁罰前並無給予原告陳述意見權利之程序違法部分： １行政機關於裁處前，應給予受處罰者陳述意見之機會。但裁處所根據之事實，客觀上明白足以確認者，不在此限。行政罰法第四十二條但書第六款定有明文。另按行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。又行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會。行政程序法第一百零二條、第一百零三條第五款分別定有明文。行政程序法為各項行政法規於程序規範之基本法，換言之，行政程序法可謂「行政程序基本法」，有學者即稱之「行政法的憲法」。是以關於行政程序法與其他行政法規之競合效果，至少就程序事項之規定而言，適用及操作上至少應掌握以下三項原則：1.必須其他行政法令有較行政程序法更為嚴格之程序規定者，始得排除行政程序法之適用；2.至其他法律之程序規定，是否更嚴格於行政程序法，應從嚴且個別認定；3.行政程序法另具補充性，亦即行政程序法關於「正當行政程序」之基本規定，對於應適用本法之所有行政機關，均應有補充之效力。如此方符行政程序法為「行政程序基本法」之定位及效果（同此見解者，參見湯德宗，行政程序法論，二０００年十月，初版，第一四六頁以下）。作為所有行政秩序罰或其他裁罰性不利處分的「行政罰法」，解釋上亦同，屬「行政罰基本法」之性質。 ２.按我國行政程序法有諸多給予人民「事前陳述意見」之機制設計（例如第三十七條，事實與證據的提出；第三十九條，行政機關調查事實及證據時給予人民陳述意見機會；第一百零二條、第一百零五條、第一百十六條第三項，對處分相對人及利害關係人之意見陳述；第一百三十八條，行政契約締結競爭者的意見陳述；第一百五十四條，對於訂定法規命令的意見陳述；第五十四條至第六十六條、第一百零七條、第一百五十五條、第一百六十四條，就聽證程序的意見表達機制）。因為行政處分仍屬行政行為之大宗，因而保障人民權益最甚、影響行政機關程序最鉅者，莫過於第一百零二條關於作成行政處分之「事前陳述意見程序」。我行政程序法制定之初，參酌先進德、美兩國之類似立法例，將直接影響人民與行政機關間的「對話」機制，按其程序規範密度上之差異，區分為「正式程序」與「非正式程序」而為不同規範。具體設計上，前者即行政程序法第一章第十節之「聽證程序」，另針對個別行政行為之行政處分、法規命令、行政計畫有個別規定（參見第一百零七條至第一百零九條、第一百五十五條、第一百六十五條）；後者即分散於個別行政行為中的「陳述意見」或表示意見程序。 ３行政機關於處分前應給予人民陳述意見之程序，有其憲法上之意義與依據。大法官援用「正當法律程序」原則首見於釋字第三八四號解釋，提出所謂「實質正當之法律程序」概念，用以解釋憲法第八條第一項所規定之「依法定程序」，並進而以此標準宣告修正前檢肅流氓條例第五、六、七、十二及第二十一條違憲；釋字第五二三號解釋繼以相同的正當法律程序標準，及明確性原則，另宣告同條例第十一條違憲。其後釋字第六三六號解釋，第三度以正當法律程序標準，宣告依釋字第三八四號解釋意旨修正後的檢肅流氓條例第十二條第一項仍然違憲，以及同條例第二條關於流氓之認定，強調依據正當法律程序原則，於審查程序中，被提報人應享有到場陳述意見之權利，另基於法明確性原則，宣告第二條第三款、第五款關於認定流氓之要件違憲。此外，大法官另經由其他基本權的程序保障功能，如「財產權」（釋字第四０九號、四八八號解釋）、「工作權」（釋字第四六二號解釋），及「服公職權」（釋字第四九一號、第七０四條解釋）的保障，於「行政程序」領域要求正當法律程序原則。值得注意者，上述至少五號大法官解釋對於行政程序最基本的「正當法律程序」要求，均不厭其煩地強調應「給予當事人事前陳述意見之機會」。此等均與美國法上對於「正當法律程序」所要求的最低保障標準：「事前通知」及「給予陳述意見之機會，不謀而合。 ４至於憲法上正當法律程序原則之內涵，應視所涉基本權之 種類、限制之強度及範圍、所欲追求之公共利益、決定機 關之功能合適性、有無替代程序或各項可能程序之成本等 因素綜合考量，由立法者制定相應之法定程序。大法官釋 字第六八九號解釋已有明文。大法官據此更進一步將「正 當行政程序」提升至憲法上原則，甫於四月公布之釋字第 七０九號解釋，於審查都市更新條例關於都市更新事業概 要與計畫審核程序，首次宣示憲法保障「正當行政程序原 則」，以都市更新條例之程序設計，涉及人民憲法上財產 權及居住自由，而謂：「為使主管機關於核准都市更新事 業概要、核定都市更新事業計畫時，能確實符合重要公益 、比例原則及相關法律規定之要求，並促使人民積極參與 ，建立共識，以提高其接受度，本條例除應規定主管機關 應設置公平、專業及多元之適當組織以行審議外，並應按 主管機關之審查事項、處分之內容與效力、權利限制程度 等之不同，規定應踐行之正當行政程序，包括應規定確保 利害關係人知悉相關資訊之可能性，及許其適時向主管機 關以言詞或書面陳述意見，以主張或維護其權利。而於都 市更新事業計畫之核定，限制人民財產權及居住自由尤其 直接、嚴重，本條例並應規定由主管機關以公開方式舉辦 聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後 ，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定 ，始無違於憲法保障人民財產權及居住自由之意旨」等語 。 ５釋字第七０九號解釋因而以違反正當行政程序為由，認為 新舊都新市更新條例第十條第一項、第二項均違憲而定期 失效。第十條第一項「雖有申請人或實施者應舉辦公聽會 之規定，惟尚不足以保障利害關係人適時向主管機關陳述 意見，以主張或維護其權利。上開規定及其他相關規定並 未要求主管機關應設置適當組織以審議都市更新事業概要 ，且未確保利害關係人知悉相關資訊可能性，與前述憲法 要求之正當行政程序不符，有違憲法保障人民財產權與居 住自由之意旨」；第十條第二項關於「申請核准都市更新 事業概要之同意比率，不論土地或合法建築物所有權人， 或其所有土地總面積或合法建築物總樓地板面積，僅均超 過十分之一即得提出合法申請，其規定之同意比率太低， 形成同一更新單元內少數人申請之情形，引發居民參與意 願及代表性不足之質疑，且因提出申請前溝通協調之不足 ，易使居民顧慮其權利可能被侵害，而陷於價值對立與權 利衝突，尤其於多數人不願參與都市更新之情形，僅因少 數人之申請即應進行行政程序（行政程序法第三十四條但 書規定參照），將使多數人被迫參與都市更新程序，而面 臨財產權與居住自由被侵害之危險。則此等同意比率太低 之規定，尚難與尊重多數、擴大參與之民主精神相符，顯 未盡國家保護人民財產權與居住自由之憲法上義務，即不 符憲法要求之正當行政程序，亦有違於憲法保障人民財產 權與居住自由之意旨」。 ６又按基於憲法第十六條人民訴訟權之制度性保障，及憲法 第八條正當法律程序原則，於法院裁判前，當事人應享有 在法官面前陳述之聽審權。已具國內法效力的公民與政治 權利國際公約第十四條第三項第七款即規定：「審判被控 刑事罪時，被告一律有權平等享受下列最低限度之保障： （七）不得強迫被告自供或認罪」。刑事訴訟法第九十五 條第一項並明定踐行所有訊問被告程序之國家機關－包括 法官在內－的告知義務：「訊問被告應先告知下列事項： 一、犯罪嫌疑及所犯所有罪名。罪名經告知後，認為應變 更者，應再告知。二、得保持緘默，無須違背自己之意思 而為陳述。三、得選任辯護人。如為低收入戶、中低收入 戶、原住民或其他依法令得請求法律扶助者，得請求之」 。尤其第一款的罪名告知，就是源自於聽審權保障中之請 求資訊權，唯有被告知悉其以何種罪名被調查、偵查、審 判，始能據以判斷其是否及如何因應國家行為；第二款的 緘默權告知更是基於憲法訴訟權及正當法律程序而來的「 不自證己罪權」，亦即人民沒有理由，更沒有義務被強迫 作出不利自己之陳述而遭致國家「處罰」。這樣的不自證 己罪原則含有尊重人性尊嚴的嚴肅意義。此處的「處罰」 當不應限於刑事處罰，蓋即使屬相對質量輕微的行政秩序 罰或不利益處分，仍屬國家對於人民的「處罰」，更遑論 我國法制下有諸多行政處罰之效果與強度，顯然高於或至 少不輸刑事處罰。因而學者新近見解紛紛主張，緘默權告 知義務之規定，在行政處罰上應得適用或類推適用（參見 陳清秀，行政罰法，二０一二年九月，第二九七頁；蔡震 榮、鄭善印合著，行政罰法逐條釋義，二００八年五月， 第一０九頁以下）。 ７正是基於人性尊嚴的意義，不自證己罪原則也保護被告不 因其他程序上的協助義務而使自證己罪。亦即在「非刑事 法」領域的所謂陳述義務與協助義務，應與不自證己罪有 所調和。參考德國經驗，就是因為深刻體會國家得藉由操 弄程序來強迫被告自證己罪，因而開始廣泛於各個非刑事 法領域明定，或以司法實務判決要求，「有受刑事追訴之 虞時，得拒絕陳述」，亦即倘使當事人陳述結果恐有被處 秩序罰或刑事罰之虞時，在不違背協力義務之前提下，則 得拒絕陳述（關於此部分詳細說明，可參見王士帆，不自 證己罪原則，二００七年六月，第二九八頁以下）。 ８從而，既然「事前陳述意見」係最基本的正當法律程序要 求，更不應該只徒具形式，行政機關如果只是「虛晃一招 」，行禮如儀般的單純通知當事人陳述意見，而不告知受 處分人可能涉犯的法令構成要件及效果，受處分人亦不知 基於不自證己罪權，其有拒絕配合自證處罰之權利，如此 的事前陳述意見權形同虛設，更非憲法層次「正當法律程 序」、「正當行政程序」的保障目的。程序上行政機關有 義務通知當事人，與（裁罰）決定有關之「顯著性事實」 及「法規依據」，否則當事人無從知悉如何「陳述意見」 ，以及可否預見有如何之不利益處分或裁罰將至。唯有當 事人能夠針對「事實意見」及「法律意見」自由決定是否 表達，才是符合正當法律程序原則的保障。特別是我行政 程序法第一百零四條第一項第二款亦有明白規定（通知事 實及「法規依據」），行政機關更不能假藉行政效率之便 而規避此程序上之義務。據此，即使個別行政法規於形式 上定有事前陳述意見之外觀，惟其實質內容或實務操作結 果，未足保障憲法上賦予人民陳述意見之實質意義，該法 律仍難逃違反憲法上正當法律程序的違憲指摘。因而行政 程序法第一百零三條、行政罰法第四十二條但書「琳瑯滿 目」的例外事由，即均有違反正當法律程序之虞，行政機 關於適用該等例外事由時，自應秉持「例外從嚴解釋」之 態度，而法院檢驗此等例外事由的實務操作，更應嚴格以 對，以確保人民事前陳述的正當法律程序不致破壞。 ９查被告主張本案同時符合行政罰法第四十二條第三款、第 六款之例外毋庸給予事前陳述意見之事由。其中第三款所 謂「大量作成同種類之裁處」（行政程序法第一百零三條 第一款「大量作成同種類之處分」亦同）。被告曾經於本 院一０一年簡字第二十號案件的辯論期日指出，使用牌照 稅違章之裁處，係運用使用牌照稅違規車輛查核系統將路 邊收費停車檔與全國車檢檔交查產出查獲檔，「每年裁處 均超過一萬五千件」，自屬所謂「大量作成同種類裁處」 無疑，因而基於行政經濟之實務考量，得不給予陳述意見 之機會等語。而本件更是警察機關在履行職權舉發人民違 反道路交通管理處罰條例之外，更「主動進取」、「義無 反顧」的，以所謂「代違反道路交通管理事件通知單」之 方式，其上另記載違規者的「稅費實況」、「稅費歷史」 、「違反牌照說法資料」等，同時向稅捐稽徵機關舉發有 逾期未繳納牌照稅之事實，而被告機關所為裁處書之違一 證據即為此「代違反道路交通管理事件通知單」上所記載 之個人稅費、牌照稅資料（參見訴願卷第十、十一頁）。 如所有警察機關在舉發個人違反道路交通管理處罰條例之 同時，另有權限「順便」查詢個人稅費紀錄，此項裁處之 數量之龐大亦可想而之。固然欠稅汽車如有違道路交通管 理處罰條例之行為，適足推知其有使用該汽車之行為，惟 使用汽車者未必即汽車所有權人，亦即納稅義務人，不排 除仍有可能基於納稅義務人其他無法自力控制之事由，如 他人無權使用、遭竊，甚或誤認已完納牌照稅而仍使用汽 車之情狀。總之，如以行政效率凌駕於聽審權，勢必形同 「淡化人民的個別性角色」，而有將處罰的主體淪為「制 式的客體地位」之嫌，更遑論所謂「大量作成同種類之處 分」應係指事前即符合要件的制式處分，例如以電腦作成 之課稅處分，至於事後針對各別法違章行為的處罰，殊難 想像有屬大量、制式、齊一化的觸法理由（如真有，該檢 討的或許不是人民，而是國家處罰法令的合理性）。被告 以無法律授權的侵害人民隱私權之方式（詳後述），「制 度化」的提供「稅費歷史與違反牌照稅資料」予警察機關 得以任意查閱，以及如本院一０一年簡字第二十號案件的 作為，「制度化」事先取得全國人民路邊停車收費資訊， 當然全年可能作出超過一萬五千件，甚或遠遠高於此項數 據之裁罰處分。如果將此種「制度性侵害隱私」之手段當 做合理化其「大量作成同種類裁處」的理由，進而倒果為 因，正當化毋庸事前陳述意見的例外事由，豈不荒謬？從 而，此部分被告主張實無理由。 10至於另主張本案屬行政罰法第四十二條但書第六款「裁處 所根據之事實，客觀上明白足以確認者」（與行政程序法 第一百零三條第五款「行政處分所根據之事實，客觀上明 白足以確認者」相同）之例外，又顯然是一個向行政效率 傾斜的例外事由。但是何以處分依據之事實「客觀上明白 足以確認」，即無「陳述意見」之必要？所謂「客觀上明 白」係以人民或行政機關之立場觀之？又即令「事實」明 確，但與事實無法切割分離的法律要件或法律效果，是否 即明白足以確認？又事實明確何以就能剝奪當事人對於法 律部分之陳述機會？尤其是否排除當事人陳述意見之權利 ，純屬行政機關之裁量權限，人民難以預見其裁量拒絕陳 述意見之標準。從而適用此例外事由應採例外解釋從嚴之 態度，嚴格限縮其適用範圍，所謂「客觀上明白足以確認 者」，應係已達一望即知，且當事人對於事實及法律部分 均毫無爭執之程度。尤以行政機關認定事實「客觀上明白 足以確認」，如係以當事人曾於查獲或發現違規事實時已 有陳述，亦應判斷當事人於陳述時，是否足以獲知其所違 犯法規之要件與效果，以及該行為如有涉犯刑事處罰之虞 時，在不違背協力義務之下，是否足以知悉其有拒絕陳述 之權利。否則本條款例外事由，即有因為侵害事前陳述意 見之正當法律程序原則，而難逃違憲指摘之嫌。經查本案 車輛固然於外觀上看似有在滯納期滿後使用公共水陸道路 之客觀事實，惟以本案而言，原告辯稱係因為繳稅書未合 法送達，其無故意違規不繳稅之責任；而車輛出現在公共 道路上，未必即屬車主（納稅義務人）之責任，正如前述 ，可能是車輛遭竊或為他人侵占使用等客觀上非身為車主 之納稅義務人所能掌控之使用行為，如不能先以事前陳述 意見，就是重新調查的機制加以排除免罰，徒然增加人民 應訴之困擾，說穿了就是行政效率凌駕人民聽審權，更遑 論人民據此附帶享有的法律效果告知、緘默權之保障，均 遭片面犧牲。真的所有人民均知悉，未稅車輛使用道路會 遭應納牌照稅一倍之處罰？本院持疑。是為兼顧行政效率 ，行政機關並非不能先以書面通知有查獲違規使用公共道 路之情，並告知此等行為之法律效果，並限一定期間內給 予人民陳述意見，其後始據以判斷有無故意或其他不可抗 力之事由是否裁罰（更遑論不分故意或過失一律處以一倍 之差別待遇合理性有疑），始符憲法上保障正當行政程序 。本件以「客觀上明白足以確認」而關於裁罰前未事先給 予原告陳述之機會，即有侵害原告之事前陳述權，有悖憲 法上保障之正當法律與正當行政程序原則。至於被告主張 得以事後已提起訴訟補行陳述意見，而認裁處處分有補正 之情，則因本院認為違法情節明顯重大，如得以「事後的 陳述意見」作為補正事由，此無異於架空行政罰法第四十 二條本文及行政程序法第一百零二條所架構基於憲法正當 行政程序所保障之事前陳述權，而不足採信。 11最末，被告退而言之，援用行政程序法第一百零三條第七 款「相對人於提起訴願前依法律應向行政機關聲請再審查 、異議、復查、重審或其他先行程序者」之規定，作為排 除給予原告事前陳述意見之依據。本院以為，本條款乃施 行之初最為學者詬病，爭議最烈之例外條款。顯然立法者 認為，凡當事人在行政爭訟階段必須歷經各種「訴願先行 程序」者，行政機關在作成處分前，即毋庸再予當事人「 陳述意見」之機會。蓋當事人在訴願前既已有表達意見之 機會，則無需再多給予一次陳述的機會。本院以為，本條 款顯然誤解「處分前陳述意見」與「救濟程序中之陳述意 見」，縱使二者原則上是由同一機關所提供之制度，但各 自的目的卻迥然不同。一言以蔽之，在「訴願先行程序」 中的意見陳述，根本無法發揮「預防處分錯誤（或提高處 分正確性）」之功能。再者，以現行法規提起行政訴訟之 案件粗略統計，至少應有百分之七十之案件，依法均須踐 行「訴願先行程序」。可以想見的是，行政實務果真貫徹 本款例外規定，法院幾乎可以宣告：「陳述意見程序」作 為人民遭受不利處分之「最低限度保障」的意旨，也終告 死寂！如此，對於大法官甫於一０一年四月間方作成的強 調正當行政程序原則憲法意義的釋字第七０九號解釋，豈 非最大的諷刺！因而本院認為本條款絕不能作為例外剝奪 事前陳述意見權利的法定藉口。因被告機關係附帶援用本 條款，因而本院不擬以本案作為聲請本條款違憲之原因案 件，不排除日後遇有適當案例，再行聲請大法官解釋，以 宣告本例外條款違憲。 （五）就無法律依據取得原告違規停車資訊之程序違法部分： １被告辯稱依據稅捐稽徵法第三十條規定，得向其他機關要 求提示相關文件，另依據使用牌照稅法第三條第三項規定 ：「使用牌照稅之稽徵，由直轄市及縣（市）主管稽徵 機關辦理；必要時，得由直轄市及縣（市）政府核定，委 託當地交通管理機關，代徵稅款及統一發照」，及桃園縣 使用排照稅徵收細則第二條規定，由桃園縣政府與交通部 公路總局新竹區監理所簽訂代徵，於代徵契約第壹之七， 乙方即交通部公路總局新竹區監理所有義務要提供違章裁 處書、罰鍰繳款書等資料之列印移送。桃園縣政府據此每 年度公告一次 代徵項目，在一００年的公告第七點有再 次重複上述義務規定。作為本件警察機關得以於舉發汽車 交通違規之同時，另行向被告機關舉發未稅使用公用道路 事實之依據。有被告機關所提出之桃園縣政府一００年三 月七日府稅消字第 0000000000 號公告、九十九年十二月 二十一日府稅消字第 0000000000 號公告、桃園縣使用牌 照稅委託交通部公路總局新築區監理所代徵契約在卷可證 （參見本院卷第四十七頁以下）。 ２經查本件裁處處分係於一０一年二月一日作成，本院認同 被告所主張，行為時個人資料保護法雖經立法院修正通過 ，惟尚未施行（除第六條、第五十四條條文施行日期由行 政院定之外，其餘條文自一０一年十月一日施行），是以 本案如涉及個人資料保護問題，應適用修法前之「電腦處 理個人資料保護法」。依該法規定，所謂個人資料：指自 然人之姓名、出生年月日、身分證統一編號、特徵、指紋 、婚姻、家庭、教育、職業、健康、病歷、財務情況、社 會活動及其他足資識別該個人之資料。而所稱個人資料檔 案：指基於特定目的儲存於電磁紀錄物或其他類似媒體之 個人資料之集合。電腦處理：指使用電腦或自動化機器為 資料之輸入、儲存、編輯、更正、檢索、刪除、輸出、傳 遞或其他處理。電腦處理個人資料保護法第三條第一至三 款定有明文。被告機關援用於本院一０一年簡字第二十號 案件之抗辯，主張原告之停車資料格式為縣市代號、停車 單號、道路名稱、停車日期、車號、廠牌名稱、顏色、車 別名稱、停車時間及停車格號碼等，其內容涉及僅為「物 」（車）之表徵及特定時間位於特定地點之事實狀態，無 從逕以該資料格式直接或間接辨別個人，認與電腦處理個 人資料保護法第三條第一款所稱個人資料意義不符。本院 以為，個人駕駛車輛於公共道路上，尤其是屬自己所有之 車輛，更有對於自我表彰甚或社會地位之象徵。更重要者 ，此屬憲法第二十二條所保障資訊自主權或隱私權之範疇 ，自不能以辭害義，將個人使用車輛之社會活動資訊排除 在個人資料保護之外。從而其屬「社會活動及其他足資識 別該個人之資料」無疑，被告抗辯無理由。 ３按維護人性尊嚴與尊重人格自由發展，乃自由民主憲政秩 序之核心價值。隱私權雖非憲法明文列舉之權利，惟基於 人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完整，並為保 障個人生活私密領域免於他人侵擾及個人資料之自主控制 ，隱私權乃為不可或缺之基本權利，而受憲法第二十二條 所保障。其中就個人自主控制個人資料之資訊隱私權而言 ，乃保障人民決定是否揭露其個人資料、及在何種範圍內 、於何時、以何種方式、向何人揭露之決定權，並保障人 民對其個人資料之使用有知悉與控制權及資料記載錯誤之 更正權。惟憲法對資訊隱私權之保障並非絕對，國家得於 符合憲法第二十三條規定意旨之範圍內，以法律明確規定 對之予以適當之限制。釋字第五八五號解釋、第六０三號 解釋意旨參見。 ４修正前電腦處理個人資料保護法第七條因而規定，公務機 關對個人資料之蒐集或電腦處理，非有特定目的，並符合 「一、於法令規定職掌必要範圍內者；二、經當事人書面 同意者；三、對當事人權益無侵害之虞者情形之一者」， 不得為之。同法第八條規定，公務機關對個人資料之利用 ，應於法令職掌必要範圍內為之，並與蒐集之特定目的相 符。但該條明定有九款例外情形，得為特定目的外之利用 ：一、法令明文規定者；二、有正當理由而僅供內部使用 者；三、為維護國家安全者；四、為增進公共利益者；五 、為免除當事人之生命、身體、自由或財產上之急迫危險 者；六、為防止他人權益之重大危害而有必要者；七、為 學術研究而有必要且無害於當事人之重大利益者；八、有 利於當事人權益者；九、當事人書面同意者」。 ５被告固不否認警察機關提供原告違規停車資料，作為本案 處罰之事實依據，屬就交通局所蒐集或電腦處理之個人資 料，為「特定目的外之利用」，惟主張所為符合上述修正 前電腦處理個人資料保護法第八條第一款所定「法令明文 規定者」，及同條第四款所定「為增進公共利益者」。所 謂法令明文規定，係指稅捐稽徵法第三十條第一項，稅捐 稽徵機關為調查課稅資料，得向有關機關、團體或個人進 行調查，要求提示有關文件，被調查者不得拒絕之規定。 而使用牌照稅法第二十八條第一項處罰規定，係就納稅義 務人未依法納稅卻仍繼續使用牌照之違章行為處以行政秩 序罰，以防止逃漏稅捐，維持課稅公平。參照司法院大法 官釋字第二一一、二八一、三一七、三二七、三四五、三 五六、六二一號解釋，均認防止逃漏稅捐，確保稅收，維 持課稅公平，係屬「增進公共利益」事項。 ６本院以為，隱私權係受憲法第二十二條所保障不可或缺之 基本權利。而就個人自主控制個人資料之資訊隱私權而言 ，乃保障人民決定是否揭露其個人資料、及在何種範圍內 、於何時、以何種方式、向何人揭露之決定權，並保障人 民對其個人資料之使用有知悉與控制權及資料記載錯誤之 更正權。固然如大法官釋字第六０三號解釋意旨所言，憲 法對資訊隱私權之保障並非絕對，國家得於符合憲法第二 十三條規定意旨之範圍內，以「法律」明確規定對之予以 適當之限制。另參見釋字第四四三號解釋理由書：「憲法 第七條、第九條至第十八條、第二十一條及第二十二條之 各種自由及權利，則於符合憲法第二十三條之條件下，得 以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命 令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容 或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如 剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定 主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之 限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發 布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若 僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管 機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕 微影響，尚非憲法所不許」。足見資訊隱私權屬憲法第二 十二條保障之基本權利，原則上受絕對法律保留原則之限 制，亦即應以國會制定之法律始得限制或侵害之，如「以 法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合 具體明確之原則」。如釋字第六０三號解釋即明言：「國 家基於特定重大公益之目的而有大規模蒐集、錄存人民指 紋、並有建立資料庫儲存之必要者，則應以法律明定其蒐 集之目的，其蒐集應與重大公益目的之達成，具有密切之 必要性與關聯性，並應明文禁止法定目的外之使用。主管 機關尤應配合當代科技發展，運用足以確保資訊正確及安 全之方式為之，並對所蒐集之指紋檔案採取組織上與程序 上必要之防護措施，以符憲法保障人民資訊隱私權之本旨 」。 ７稅捐稽徵法第三十條第一項規定：「稅捐稽徵機關或財政 部賦稅署指定之調查人員，為調查課稅資料，得向有關機 關、團體或個人進行調查，要求提示有關文件，或通知納 稅義務人，到達其辦公處所備詢，被調查者不得拒絕」。 此即學說與實務所認同所謂「稅務協力義務」之法定依據 ，就行政機關間的相互協助而言，解釋上屬行政程序法第 十九條行政協助之特別規定。很顯然的，此處僅限於「課 稅資料」之調查，而本案係漏稅後之行為罰，能否比附援 引已有疑問，即使從寬解釋或逕以行政程序法第十九條為 依據，解釋上此僅屬「組織法」上之性質，亦即僅係規定 稅務等機關有此權限之依據，惟如何於何種程度下之行使 以及有無如何之限制，均應另有「作用法」之依據。換言 之，必須有法律保留之授權依據，否則基於「組織法／作 用法」二分原則，稅務主管機關自不能以法定上有此權限 ，即得「漫無邊際」的行使，此早據釋字第三六七號、第 三九四號等解釋在案。而電腦處理個人資料保護法第八條 第一款所指「法令明文規定者」，當屬「作用法」之依據 ，否則豈非任何行政機關均於其組織法規，明定類似稅捐 稽徵法第三十條第一項或行政程序法第十九條之類似字眼 ，即得規避另制定職權行使依據及限制之義務。經查現行 法規並無任何法律依據或法律授權之依據，賦與被告機關 得經由警察機官提供事涉個人資料保護隱私權之授權依據 。難認有所謂法令依據之存在。至被告主張依據使用牌照 稅法第三條第三項規定、「桃園縣使用牌照稅徵收細則」 之規定，有桃園縣政府公告委託代徵項目，被告因而與交 通部公路總局新竹區監理所於每年度，例如本案為九十九 年十一月三十日，簽訂代徵契約作為此處法令依據。本院 以為，上述所謂代徵契約之性質屬公法契約（行政契約） 無疑，且屬得代替行政處分之公法契約，惟此處公法契約 之授權依據均限於「使用牌照稅之稽徵」，可否及於漏稅 後使用公共水陸道路之「處罰」等相關個人資料之蒐集與 利用，甚為有疑。甚且「桃園縣政府」公告之所謂「代徵 契約」，又如何對於本案舉發機關「新竹縣政府警察局」 有所拘束？不僅有超出法律（使用牌照稅法）或法令（桃 園縣使用牌照稅徵收細則）授權範圍之嫌，且更有以細節 性、技術性事項，違法侵害人民資訊自主隱私權之情。即 令認為公法契約之簽訂無庸遵守須法律授權之法律保留原 則（行政程序法第一百三十五條參見），惟此等兩造均屬 政府機關之對等契約，其約定內容係涉及向人民徵收使用 牌照稅及提供違章裁處書等不利處分，就前者徵收使用牌 照稅之處分，尚有如上使用牌照稅第三條第三項之法律授 權依據可憑；惟後者即由新竹區監理所提供違章裁處書之 依據，法令上依據卻付之闕如，且此明顯不利第三人人民 之資訊處分權及財產權（處以罰鍰），依據行政程序法第 一百四十條規定：「行政契約依約定內容履行將侵害第三 人之權利者，應經該第三人書面之同意，始生效力」。兩 者行政機關簽訂此對等契約，自行交換提供違章裁處書之 汽車使用個人資訊，卻從無經車主之書面同意。事實上如 非本院要求被告機關提出依據，連本院都未能得知，何況 是一般民眾，原來警察機關與稅捐機關密切合作、互通人 民個資的依據，竟是一紙行政契約？更遑論契約當事人之 一方為新竹區監理所，又與新竹縣政府警察局何干？而新 竹縣政府警察局如係逕行透過新竹區監理所之電腦，查詢 原告之未稅資訊，其相關法令依據又何在，仍未見被告提 出其合法合理之依據。是此處單憑行政契約自難作為處罰 之合法依據，堪以明確。 ８至電腦處理個人資料保護法第八條第四款所謂「為增進公 共利益者」，更屬空泛的不確定法律概念。試問：行政機 關會承認其任何行政作為非為增進公共利益之必要嗎？更 遑論未稅車輛繼續使用公共道路，究竟對道路交通或任何 人車安全的公共利益造成傷害？正如許宗力、曾有田大法 官於釋字第六０三號解釋共同提出之協同意見書所言：電 腦處理個人資料保護法第八條明文容許政府機關對個人資 訊得為特定目的外之使用，且所規定特定目的外使用之要 件，諸如「有正當理由而僅供內部使用者」、「為維護國 家安全」與「為增進公共利益者」等，也極為空泛、概括 ，實際上幾乎與空白授權無異，有使資訊隱私權有關「禁 止為法定目的外之使用」之要求淪為具文之嫌。試想，主 管機關原先主張後又否認之「刑事偵查與維護治安」目的 ，均可輕易在「有正當理由」、「為維護國家安全」與「 為增進公共利益者」等不確定法律概念的掩護下重新敗部 復活，可見過於空泛、概括之使用目的規定，相較於完全 沒有規定，對個人資訊隱私權之危險性並不遑多讓。是系 爭規定在目的審查階段，就已難以在憲法保障人民資訊隱 私權面前站得住腳。 ９綜上所述，被告機關無法提出其得以接受新竹縣政府警察 局所提供之原告違規停車資料，作本案裁罰依據的目的外 使用法律依據，更無法證明其等所為符合電腦處理個人資 料保護法第八條所定的例外事由，其取得之停車資料，不 論係合法或違規停車資訊，自均屬違法取得，衡其對於人 民隱私權屬重大之侵害，自難以經由比例原則之衡量而取 得合法之結論，自難作為本案裁罰事實之依據。 10當臺灣社會目前處於違法「監聽風暴」侵害人民隱私權之 恐慌同時，對於政府機關欠缺法令依據，相互流用人民資 訊之行為，更不容小覷。蓋此等資訊無據、無端及無理的 由某機關恣意提供他機關使用的行為，更是對於人民隱私 權莫大的侵害，與違法通訊監察帶給人民的恐慌程度與感 受，實無二致。本院最後要以林子儀大法官於釋字第六０ 三號解釋提出的此段協同意見書文字，呼籲行政機關應尊 重並保障人民的資訊隱私權：「此刻，我們必須停下來思 考，究竟我們想要什麼樣的社會？想要以什麼為終極目的 的國家？如果一個社會裡的成員，人人皆盡透明，沒有什 麼動態可以逃脫於國家的監視之下，所有成員的資訊都鉅 細靡遺地掌握在國家機器之中，並且可以輕易地透過某一 則個人資訊追溯其全部行蹤與活動，這或許將是一個零犯 罪的社會，而且很可能是一個非常有效率的政府，但人們 也可能將過著充滿被監視恐懼的生活。治安與效率都是國 家應該追求之重大公益，惟其終究必須停留在某個界限之 後，不能無止境地一昧向前，犧牲其他一切」。司法權， 尤其行政法院，基於保障人民權利與監督行政權的立場， 如再不遏止行政機關此種無正當合理法令依據及漫無限制 的個人資訊流通，並據以作為處罰人民之證據，英國名作 家喬治．歐威爾於一九四八年的傳世名著《一九八四》書 中所描述的「老大哥」就在你身邊，要重現於臺灣社會並 非不可能的神話。 （六）綜上所述，被告機關於裁罰原告前，未給予事前陳述意見 之機會，不符正當法律程序與正當行政程序原則，而有違 法。又據以處罰原告之違規停車資料證據，係違反修正前 電腦處理個人資料保護法所取得，不得作為本案裁罰之事 實依據。本件原處分既有此等違法之情，訴願機關不查而 遽以維持原處分，作成訴願駁回之決定，俱有違法不當。 原告之訴為有理由，而為撤銷原處分（含復查決定）及訴 願決定如主文。至原告請求被告應給付原告賠償費用三萬 三千六百九十元之部分，因係移送法務部行政執行署執行 後所生之爭端，縱有超額查扣之違法執行情事，亦與被告 無關，經本院於準備程序闡明，原告訴之聲明嗣不再主張 此一請求，本院即不再對此主張之有無理由予以論證，併 此敘明。 | ||