本欄將針對實務常見之重要爭議 與您分享
| 標題 | 地方自治機關對戲院禁帶外食規定之財罰適法性審查 | ||
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| 日期 | 2014-02-15 | 類別 | 行政法類 |
| 內文 | 台北高等行政法院102年度訴字第745號行政判決要旨
一、消費者保護法第17條：「中央主管機關得選擇特定行業，公告規定其定型化契約應記載或不得記載之事項。（第1 項）違反前項公告之定型化契約，其定型化契約條款無效。該定型化契約之效力，依前條規定定之。（第2 項）企業經營者使用定型化契約者，主管機關得隨時派員查核。（第3 項）」依上開授權，電影法中央主管機關（即前行政院新聞局）於99年2 月8 日新影三字第0000000000Z 令公告「電影片映演業禁止攜帶外食定型化契約不得記載事項」規定：「電影片映演業不得為禁止消費者攜帶食物進入映演場所食用之揭示、標示或口頭告知。但味道嗆辣、濃郁、高溫熱湯（飲）或食用時會發出聲響之食物，得於映演場所明顯處揭示或標示禁止攜入。」又，臺北市消費者保護自治條例第8 條第1項、第38條第1 項「企業經營者使用定型化契約者，應符合誠實信用與平等互惠原則，並依中央目的事業主管機關公告定型化契約應記載或不得記載之事項辦理。」「企業經營者違反第八條至第十條規定之一，經通知限期改正而逾期不改正者，得處新臺幣二萬元以上十萬元以下罰鍰，並得連續處罰。」規定，乃為原處分所援引處罰原告於影城部分放映廳揭示「禁止攜帶外食」此行為之依據、合先載明。 二、如事實欄所載事實，為兩造所不爭執，並有被告臨場查驗電影映演業紀錄表及現場查察照片（101 年9 月26日、同年11月7 日）、被告101 年8 月30日府觀行字第10130814400 號限期改正通知書、原處分及訴願決定等件為憑，可認真正。綜兩造陳述，所爭執者無非前揭前行政院新聞局99年2 月8日新影三字第0000000000Z 令公告之「電影片映演業禁止攜帶外食定型化契約不得記載事項」是否因違憲而無效，而可推演出：「原告為上開揭示，並無臺北市消費者保護自治條 例第8 條第1 項所示義務之違反，自無依上開被告通知書改 正之義務，是雖未依限改正，亦不該當同條例第38條第1 項 予以處罰之構成要件」之結論。茲論述如下。 三、本院得就前行政院新聞局99年2 月8 日新影三字第00000000 00Z 令公告之「電影片映演業禁止攜帶外食定型化契約不得 記載事項」進行違憲審查： 〈一〉按憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法 律及命令之權。」憲法第171 條第2 項規定：「法律與憲 法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」故法律有無 牴觸憲法之抽象法規審查，專屬司法院大法官。至於命令 是否牴觸憲法或法律，除司法院大法官得為抽象之違憲審 查及統一解釋外，各級法院於審理案件中亦得附帶為具體 之法規審查，經認定確有牴觸憲法或法律時，得在該個案 中拒絕適用。另依大法官審件審理法第5 條第2 項規定： 「最高法院或行政法院就其受理之案件，對所適用之法律 或命令，確信有牴觸憲法之疑義時，得以裁定停止訴訟程 序，聲請大法官解釋。」行政訴訟法第178 條之1 第1 項 規定：「行政法院就其受理事件，對所適用之法律，確信 有牴觸憲法之疑義時，得聲請司法院大法官解釋。」經由 司法院大法官抽象之法規違憲審查而將該違憲之命令宣告 無效或不再適用，以澈底去除之。惟高等法院、地方法院 、地方法院行政訴訟庭、高等行政法院法官對命令有牴觸 憲法之疑義時，並不得聲請大法官為違憲審查。足見對於 法規之違憲審查，司法權內部亦有分工之機制。命令之違 憲，原則上由各級法院自行審查。 〈二〉第按，行政程序法第150 條第1 項就法規命令有定義性規 定：指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般 事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。揆諸前行政院 新聞局99年2 月8 日新影三字第0000000000Z 令公告，係 依消費者保護法第17條第1 項授權而制定，其內容雖僅係 就某種定型化契約應記載或不應記載事項為載明，並未為 法律效果之內容，然徵諸授權之法律依據，則業規定「違 反前項公告之定型化契約，其定型化契約條款無效」此依 法律效果，應認該記載或不記載之規定其實係對多數不特 定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果，應定性 為法規命令（以下就前行政院新聞局99年2 月8 日新影三 字第0000000000Z 令公告簡稱為系爭法規命命）。既為法 規命令，依前述說明，於具體個案審判之際，本院「得」 且「應」自行為合憲與否之審查。 四、系爭法規命令違反法律保留原則 〈一〉人民有言論自由，其工作權、財產權應予保障，此為憲法 第11條、第15條所明文。前者內涵包涵表現自由，後者內 涵人民之營業自由。法律若限制人民思想表現之形式、課 予人民一定營業上應遵守之義務，及屬對上開自由之限制 。依憲法第23條規定，除為「妨礙他人自由、避免緊急危 難、維持社會秩序或增進公共利益」所必要者外，不得以 「法律」限制之。於此法律保留原則下，對限制上述人民 自由權利之事項，必須以法律定之，除非涉及執行法律之 「細節性」或「技術性」之次要事項，始得以命令定之。 〈二〉電影放映業者是否容許消費者攜帶食物進入電影放映場， 涉及業者對所播放影片選擇如何之思想表現方式（業者可 能決定提供特定飲食予消費者藉以與美食為題材之電影內 容相輝映；也可能選擇全面禁止飲食，避免飲食所形成之 髒亂、氣味、噪音造成消費者觀賞影片之障礙；情況不一 而足）；抑且涉及業者對於放映場設備及營業時間所形成 之市場區隔、經營形態、營業成本經濟效益分析，而為決 定電影放映時是否開放飲食之職業執行自由。而此，均係 言論自由、職業自由之內涵，對此予以限制，乃為憲法所 保障上述基本權之限制；且此限制實質影響電影放映業者 對所播放影片所表達之理念，以及執行職業所採取商業模 式之判斷，難謂為細節性，技術性之事項。縱確有因公共 利益予以限制之必要，亦必須以法律限制之。然系爭法規 命令竟直接就電影放映業者之言論自由、職業自由為限制 ，且係增加法律所無之限制，當然違反法律保留原則。 〈三〉系爭法規命令形式上雖係依據消費者保護法第17條第1 項 規定之授權所作成，然則﹕ 1.該條項授權中央主管機關得選擇特定行業，公告規定其 「定型化契約」應記載或不得記載之事項。而所謂定型 化契約本質上仍為私法自治下契約態樣之一環，本應委 由當事人自行決定是否締結，與如何締結，僅於契約相 對人數量眾多而不特定，且雙方當事人經濟地位顯然不 平等，或者產業資訊、專業技能有顯著優劣情勢時，以 致由優勢方所主導訂立之規格化契約，扭曲弱勢一方當 事人真意，以致有悖於誠實信用原則時，始必須藉由公 權力之介入予以某程度之矯正；其矯正，也僅限於回歸 依當事人真意以誠信履行契約之方式處理，而非由主管 機關任意加諸「無限之好意」規範之。是消費者保護法 第17條第2 項也僅明文規定「違反前項公告之定型化契 約，其定型化契約條款無效」而已。據此，上開條項就 授權中央主管機關得選擇特定行業，公告規定其「定型 化契約」應記載或不得記載之事項之範圍，僅限於因前 述定型化契約所可能扭曲之當事人真意，得以回復為限 ，易言之，此應記載及不應記載事項之意旨在於重申或 具體化現存之法律規範或法律原則以矯正定型化契約所 可能之缺失，而不在自創其他規範。至於其他可能影響 各該目的事業所應實踐之本質理念應規範事項，或市場 競爭機制之判斷，則應回歸各該目的事業主管法規或公 平交易法予以規制，並不容各該事業之中央主管機關藉 上開授權而規避應於其所主管法規就應規範之事項為推 動立法並實施之責任。 2.系爭法規命令所規範者乃為「電影放映業者是否應容許 消費者攜帶食物入放映場」，雖不能謂與消費者權益全 然無關，但消費者是否觀看電影與是否於放映場內飲食 已無必然關係，縱使消費者確實因禁止飲食而影響觀看 電影之意願，實在也難以說服本院，此與前述「定型化 契約應記載或不應記載事項」所擬矯正之當事人真意扭 曲及誠信原則違背，有何關連？以此而論，系爭法規命 令所規範之內容實已溢出授權範圍，有悖於授權之法律 ，有違法律保留原則。 五、系爭法規命令之「手段與目的」違反比例原則： 系爭法規命令之「立法緣起」，依文化部102 年8 月8 日文 影字第1023023458號函所示（附本院卷第89頁以下），乃因 ：「部分電影片映演業者以外食可能產生噪音，或其他氣味 會影響其他消費者觀影權益為由，於放映場揭示、標示方式 或口頭告知禁止消費者攜帶外食進場觀影，惟卻於電影院內 部販售價格高於市價之飲食。行政院消費者保護委員會於98 年7 月31日第167 次委員會議決議，請前行政院新聞局依消 費者保護法第17條第1 項規定，研議訂定『電影片映演業禁 止攜帶外食定型化契約不得記載事項』」，徵諸於此，系爭 法規命令所擬達成之公益上目的乃為「避免消費者必須購買 電影院內部販售價格高於市價之飲食」，此一目的縱使認可 為正當之公共利益，其相對應之手段，也應該是禁止電影片 映演業者揭示「禁帶電影院外之食物」，而非禁止電影片映 演業者揭示「禁帶食物」。以規範電影片映演業者不得禁止 消費者攜帶食物入場為手段，藉以「避免消費者必須購買電 影院內部販售價格高於市價之飲食」目的之達成，手段與目 的顯不相當，二者不具備合理關連，即使係以國會立法方式 為此限制，也難通過憲法第23條定「必要」程度之檢驗，有 違比例原則。 六、系爭法規命令並不確實可增進公共利益： 〈1〉按消費者保護法第1 條明揭：「為保護消費者權益，促進 國民消費生活安全，提昇國民消費生活品質，特制定本法 。」乃為其立法宗旨，其目的不僅限於「避免消費者必須 購買電影院內部販售價格高於市價之飲食」，如單純以此 面向觀察產業與消費者間之供需關係之互動，即使不論產 業發展，僅純就消費者權益而言，其關於公共利益之分析 基礎也未免過於薄弱。 〈2〉現行電影放映業市場並無獨占、寡占或聯合情事，甚至， 同為電影放映業之「華納威秀」禁帶外食，亦經公平交易 委員會89年4 月5 日第439 次委員會認定並無利用優勢地 位事業對於消費者為不當搭售情事。足徵，台北市地區同 屬首輪影片之戲院甚多，具有充分替代性，各該戲院是否 禁止攜帶食物，則係企業經營方式之選擇，並得藉此充分 競爭，發揮市場機能，消費者因此得以有多元消費形態之 選擇，獲得透過市場競爭機制所能得到之最佳消費生活品 質，此與「避免消費者必須購買電影院內部販售價格高於 市價之飲食」此種「公益」相較，顯然較全面，也較具效 能。徒為避免消費者購買電影院內部價格較高之飲食，折 損電影放映業者之基本權，復以犧牲消費者多元選擇為代 價，即使以法律為此規範基礎，也只能謂「得不償失」， 難謂於公共利益之增進有助。 七、承上所論，系爭法規命令違反法律保留原則、法律優位原則 ，顯然違憲，而應認定為無效，本院於此具體個案拒絕適用 。原告為「禁帶外食」之揭示，並無臺北市消費者保護自治 條例第8 條第1 項所示義務之違反，雖未依被告通知而改正 ，仍不應援引同條例第38條第1 項予以處罰。 八、至於：原告係為「禁帶外食」之揭示，而非「禁帶食物」之 揭示，其意旨在於禁止消費者攜帶影城外食物入場，而非禁 止消費者攜帶任何食物入場，迭據原告自承在卷，是其情節 本與系爭法規命令所擬規範者未必相當，可能相當者係：前 行政院新聞局99年5 月17日新影三字第0000000000Z 令公告 ：「補充解釋『電影片映演業禁止攜帶外食定型化契約不得 記載事項』，並自99年5 月17日生效。1.電影片映演業者不 得為禁止消費者攜帶與映演場所販售相同品項之食物進入映 演場所食用之揭示、標示或口頭告知。2.消費者對於電影片 映演業禁止其攜帶外食之處理不願接受時，得要求全額退費 ，且電影片映演業不得拒絕及收取手續費或其他任何費用； 消費者對於電影片映演業處理方式有異議制生消費爭議時， 消費者得依消費者保護法第五章消費爭議之規定，提出申訴 、調解與消費訴訟。3.電影片映演業不得另向消費者收取清 潔費或其他費用。」乙節。惟因： 〈一〉原處分並未援引該公告為處罰之依據，本院非得代為援引 處罰。 〈二〉上開公告亦係對電影放映業者職業自由為一定限制（雖然 限制較諸系爭法規命令輕微），此限制是否為消費者保護 法第17條第1 項授權範圍，亦非無疑義。 是該公告不得為原處分之依據，且不為本院援引為本案之判 斷依據，併此指明。 | ||