本欄將針對實務常見之重要爭議 與您分享
| 標題 | 行政程序法第111條第7款所稱「重大明顯之瑕疵者」之認定 | ||
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| 日期 | 2014-01-25 | 類別 | 行政法類 |
| 內文 | 台北高等行政法院102年度訴字第749號行政判決要旨
本件爭點厥為：被告未於系爭土地現場豎立標示牌，標示優先購買權之內容，是否構成行政程序法第111 條第7 款所稱「重大明顯之瑕疵」？茲分述如下： 1.按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」、「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」行政訴訟法第6條第1 項、第2 項分別定有明文。查本件原告主張其於地籍清理條例施行前已占有系爭代為標售土地達10年以上，為地籍清理條例第12條第1 項第4 款所定之優先購買權人，且為原處分之利害關係人，有提起本件確認訴訟之確認利益。又原告於提起本件確認訴訟前，以102 年2 月25日申請書請求被告確認准許參加人陳劉○秋得標系爭代為標售土地之101年8 月14日府地籍字第○號函（即本件原處分）無效，有申請書附卷可稽，足徵已踐行行政訴訟法第6 條第2 項所定確答程序，故原告提起本件確認訴訟程序並無不合，先予敘明。 2.復按行政處分若不具形式或實質之合法要件，為有瑕疵之行政處分，係屬違法，其處理方式約有以下數項：1.更正：行政處分如有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者，處分機關得隨時或依申請更正之，於行政處分之效力不生影響（行政程序法第101 條第1 項參照）。2.補正：違反程序或方式規定之行政處分，除有無效之情形外，可補正為合法之行政處分（行政程序法第114 條參照）。3.得撤銷：有瑕疵而非屬得更正、補正或無效之行政處分，除有「撤銷對公益有重大危害」或「受益人無信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益」之情形外，原處分機關或其上級機關得依職權為全部或一部之撤銷，而在未撤銷之前，仍為有效（行政程序法第117 條、第119 條參照）。4.無效：行政處分有行政程序法第111條各款情事者，即屬無效。就行政處分之無效，指行政處分具有一定之瑕疵而自始不生效力之謂，關於行政處分無效之原因，學說上素有爭議，各國立法例亦有不同，我國行政程序法仿照德國立法例，採取「重大明顯理論」，行政程序法第111 條設有規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、國家本身所具有之公益性及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是以，依上開行政程序法第111 條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1 款至第6 款之例示規定外，尚有該條第7 款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6 款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基 於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被撤銷前，依然有效，僅係得撤銷而已。可知有關行政處分是否無效，採重大明顯瑕疵說，行政處分之瑕疵，原則上係得撤銷，倘其瑕疵至重大明顯之程度，始為無效之行政處分，自始不發生所意欲之法律效果（最高行政法院97年度判字第1 號、100 年度判字第1133號判決、101 年度判字第18號判決參照）。 3.經查原告主張本件通知得標人（即參加人）繳清價款之原處分為無效，無非以被告辦理本件代為標售案件，未依地籍清理條例第13條之立法理由及代為標售辦法第4 條第7 款規定，未依法公告，復未將公告揭示於土地所在地，而僅張貼於被告網站之電子佈告欄；被告101 年4 月20日府地籍字第○號公告內容，亦未依地籍清理條例第13條第2 項規定載明優先承買權人之資格、優先順序及行使方式，致使原告等優先購買權人根本無從得知其得以行使優先購買權，故原處分即具有行政程序法第111 條第7 款所稱重大明顯之瑕疵而應屬無效為其論據。惟查： 〈1〉地籍清理條例第13條之立法理由：「……二、由於第12條規定優先購買權人可分為有登記及未登記者，有登記者固得以書面通知，然書面通知無法送達者，仍須再辦理公示送達，則其為承買之意思表示起算之時間點將因送達之日而不同，造成處理困難，並增加行政機關行政成本。故基於公益及公平性考量，第2 項明定由主管機關以公告代替對優先購買權人之通知，以簡化作業程序，並便利執行。……又該項公告應揭示於土地所在地，以便於優先購買權人獲悉標售之訊息」。另代為標售辦法第4 條規定：「直轄市或縣（市）主管機關應於標售土地前，辦竣下列事項：一、囑託註記：囑託登記機關自公告標售日於登記簿所有權部其他登記事項欄，註記依本條例第11條第1 項代為標售字 樣。二、查對及準備資料：查對地籍資料，確認符合本條例第11條第1 項得予標售之土地；記明有無訂定耕地三七五租約、設定他項權利、限制登記及應納稅賦，並備齊土地登記圖籍資料、位置略圖等。三、勘測及核對土地現況：至土地現場勘測、拍照並記錄土地上有無建築改良物、農作改良物或其他工作物。四、土地依法劃設為公共設施用地或其他有分割必要之分割登記。五、訂定底價。六、公告3 個月。七、豎立現場標示牌。」、第6 條規定「第4 條第6 款之公告，應張貼於直轄市或縣（市）主管機關、土地所在地鄉（鎮、市、區）公所、登記機關及村（里）辦公處所之公告處所，並載明下列事項：一、法令依據。二、土地標示及面積。三、土地使用情形。四、他項權利設定、訂定耕地三七五租約。五、都市計畫使用分區或非都市土地使用編定情形。六、標售底價及保證金金額。七、受理投標期限。八、得參加投標之對象。九、開標日期及地點。十、價款繳納期限及繳付方式。十一、領取投標須知、投標單之時間、地點。十二、得標規定。十三、有關優先購買權之規定。……。」綜觀上開規定，關於標售土地之公告，無非在使優先購買權人知悉土地標售之事實，俾優先購買權人能決定是否行使其優先購買權。至行政機關公告之方式，如已依代為標售辦法第6條規定，將公告張貼於直轄市或縣（市）主管機關、土地所在地鄉（鎮、市、區）公所、登記機關及村（里）辦公處所者，縱或未將公告揭示於土地所在地，是否即屬重大明顯之瑕疵而應屬無效？即有疑義。 〈2〉查本件原告雖原為系爭土地之地上權人，然其地上權權利存續期間至89年4 月30日止即已屆滿，是於被告代為標售系爭土地時，原告已非登記之地上權人，其係主張繼續占有系爭土地10年以上，為地籍清理條例第12條第4 款所定之優先購買權人，準此，依前開地籍清理條例第13條之立法理由所示，被告代為標售時即無庸對原告為書面通知，而僅須為代為標售之公告即可，先予敘明。 〈3〉本件被告代為標售系爭土地，係以被告101 年4 月20日府地籍字第○號函為公告 ，其公告主文載：「公告本府101 年度第二批代為標售地籍清理未能釐清權屬土地建物」，其公告事項載：「……七、有關標售土地及建物之最新使用管制情形及地籍資料，請投標人或主張優先購買權人，自行向都市計畫、地政等相關單位查詢。八、本公告依地籍清理條例第13條規定代替對優先購買權人之通知，決標後之決標金額將揭示於本府公告欄及網站10日，符合規定之優先購買人未於決標後10日內以書面檢附相關證明文件向本府提出承買意思表示及繳納相當於保證金之價款者，視為放棄其優先購買意願。九、相關權利人對標售土地及建物有須依本標售辦法第19條規定申請暫緩標售者，應於101 年7 月26日前檢具理由書及證明文件向本府提出，逾期不予受理」等語 。足見該公告之內容業已載明系爭土地標售之事實，並提醒優先購買權人或相關權利人其他查詢事項。是茍優先購買權人欲行使其優先購買權，已達足以行使之狀態。原告稱：該公告之內容未載明優先購買權人為何人、更未載明優先購買權人之資格及其優先順序等事項，使原告無從得知其為優先購買權人云云，以此指摘有重大明顯之瑕疵，要無可採。 〈4〉關於上開公告之方式，被告業已將該公告囑由桃園縣大溪鎮公所、桃園縣大溪地政事務所，及桃園縣大溪鎮福仁里里辦公室張貼，且由上開各機關張貼完畢後函覆被告，此有桃園縣大溪鎮公所101 年4 月24日溪鎮建字第號函 、桃園縣大溪地政事務所101 年4 月26日溪地登字第1010001321號函 及其張貼回復單、桃園縣大溪鎮福仁里里辦公室101年4 月23日張貼回復單 附卷可稽。此外，被告並將該公告揭示於桃園縣政府公告欄及網站。原告稱回復單並非張貼之證據云云，惟觀諸上開桃園縣大溪鎮公所、桃園縣大溪地政事務所回函及里辦公室回復單之內容，性質上均屬公務員本於職權所為之公文書，若未張貼，其承辦公務員自無虛偽回復之必要，且事實上，參加人於標售時確已知悉而前往投標，足見系爭公告確已為張貼。再者，被告於辦理標售前，並於101 年2 月9 日辦理現況勘查，現場並為拍照存證，綜合以上各種方式，已使一般不特定之人得以知悉。被告雖未依代標售辦法第4 條第7 款規定於土地現場豎立標示牌，其程序或有瑕疵，但尚難認其瑕疵為重大明顯。 〈5〉復查：原處分即被告101 年8 月14日府地籍字第○號函，其內容為：「主旨：本府101 年度第二批代為標售地籍清理未能釐清權屬土地及建物標售乙案，於101 年7 月31日開標，大溪鎮○○段○○○ ○號（標號：00000-00）土地由台端標得，請於接獲本通知之日起30日內繳清價款，請查照。 說明： 一、依據本府101 年度第二批代為標售地籍清理未能釐清權 屬土地及建物投標須知（以下簡稱本投標須知）第12點 規定辦理。 二、大溪鎮○○段○○○ ○號土地台端以新台幣48萬9,000 元 整得標，另依本投標須知第11點（一）規定，得標人保 證金得以抵繳其部分價款。台端得以原繳保證金新台幣 4 萬元整抵繳價款，經抵繳後，尚應繳新台幣44萬9,00 0 元整，請台端於接獲本通知之日起30日內繳清價款。 三、倘台端如需以標得之土地或建物向金融機構辦理抵押貸 款繳納標價者，可自行選擇金融機構，並應於接獲得標 通知之次日（以下簡稱起算日，如逢星期六、日或國定 假日順延至次日）起7 日內，以書面具明貸款金融機構 名稱及擬貸金額，向本府提出申請。有關貸款額度及條 件，應由金融機構依其規定核定。金融機構應於起算日 起25日內核定准否貸款，並將結果通知得標人及本府。 金融機構核准貸款後，應於起算日起30日內，將貸款金 額撥付本府指定專用帳戶。 四、有下列情事之一者，其所繳保證金不予發還。 (一)投標人放棄得標者。 (二)未按得標規定期限繳清（納）價款。 (三)依投標單所填投標人地址寄送通知書無法送達。 (四)得標人申請抵押貸款繳納價款，未依本須知第12點規 定繳清（納）價款者。」 〈6〉由此可見，原處分係通知得標人即參加人應於30日內繳清價款及其他相關事項，由外觀形式觀察，並無一望即知之重大明顯瑕疵，自可認定原處分並無如同寫在額頭上，任何人一望即知之重大明顯瑕疵，依行政程序法第111 條規定，自非無效。 | ||